In een besluit van 4 september 2024 heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) een last onder dwangsom opgelegd aan Royal Lactalis Leerdammer B.V. wegens schending van de Wet OHP (Besluit). Koninklijke Lactalis Leerdammer B.V. had namelijk vooraf geen transparante prijsafspraken gemaakt met haar leveranciers (melkveehouders), maar stelde eenzijdig de maandelijkse vergoeding achteraf vast.
De Wet OHP
In de landbouw- en voedselvoorzieningsketen vormen producenten van primaire landbouwproducten vaak de zwakste schakel. Teneinde hen te beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken (OHP), heeft de Europese wetgever in de Richtlijn OHP en aantal handelspraktijken opgesomd die eigenlijk altijd oneerlijk zijn. De Nederlands omzetting van deze richtlijn, de Wet OHP, is op 1 november 2021 in werking getreden.
De Autoriteit Consument en Markt (ACM) is aangewezen om op te treden tegen OHP. In verband hiermee heeft de ACM onder andere de bevoegdheid een boete en/of een last onder dwangsom op te leggen. De ACM kan niet alleen op eigen initiatief optreden, maar ook naar aanleiding van klachten. In het Nederlandse bestuursrecht wordt een klacht van een belanghebbende gezien als een verzoek om handhaving. Een klacht van een derde wordt beschouwd als een tip.
Begin dit jaar nam de ACM de eerste twee besluiten op basis van de Wet OHP. Beide besluiten hadden betrekking op eenzijdige prijsaanpassingen door Vion Food Group (Vion), een internationaal opererend Nederlands levensmiddelenconglomeraat met voornamelijk slachterijen en vleesverwerkende bedrijven voor varkens- en rundvlees. Van de drie door een belanghebbende ingediende klachten hadden er volgens de ACM twee geen betrekking op een OHP maar op een commercieel geschil. De hierop betrekking hebbende verzoeken om handhaving werden daarom afgewezen. De derde klacht ging over een praktijk die wel als een OHP kon worden aangemerkt. Vion bood echter aan om die praktijk overeenkomstig de eisen van de ACM te wijzigen. Die toezegging werd door de ACM bindend verklaard. Een overtreding van de Wet OHP werd bijgevolg niet vastgesteld en ook deze klacht werd afgewezen.
De casus
De betrokken partijen
Koninklijke Lactalis Leerdammer B.V., een dochteronderneming van de Franse multinationale zuivelonderneming Lactalis (Lactalis), produceert een Goudse kaas onder de naam “Leerdammer”. Lactalis betaalt de melkveehouders die melk leveren voor de productie van deze kaas een maandelijkse vergoeding op basis van de hoeveelheid en de samenstelling (eiwit- en vetgehalte) van de geleverde melk. De betrokken melkveehouders zijn verenigd in de Leveranciersvereniging Leerdammer Collectief (LVLC).
Klachten van de LVLC over de handelspraktijken van Lactalis
Op 5 juli 2022 diende de LVLC verschillende klachten in bij de ACM. Dee LVLC beweerde dat Lactalis op verschillende manieren de Wet OHP overtrad. Volgens de LVLC zou Lactalis:
| 1. | de maandelijkse vergoeding eenzijdig vaststellen |
| 2. | betalingen eisen die geen verband houden met de verkoop van melk |
| 3. | eenzijdig de leveringsvoorwaarden wijzigen |
| 4. | bedrijfsgeheimen onrechtmatig verkrijgen en gebruiken |
Met betrekking tot de eerste klacht stelde de LVLC dat de eenzijdige vaststelling door Lacatalis van de maandelijkse vergoeding op basis van het vet- en eiwitgehalte kwalificeerde als een OHP. De vergoeding verandert van maand tot maand zonder enige invloed van de melkveehouders. Bovendien kan een melkveehouder niet controleren of de juiste prijs aan hem wordt betaald, aangezien er geen parameters zijn op basis waarvan de vergoeding daadwerkelijk wordt vastgesteld. Lactalis voerde aan dat ze het prijsmechanisme nooit heeft veranderd en dat ze daarom de Wet OHP niet overtreedt. De melkveehouders zouden hebben ingestemd met het prijssysteem van Lactalis dat erin bestond dat Lactalis de vergoeding vaststelt. Lactalis verandert de voorwaarden dus niet wanneer zij de vergoeding maandelijks vaststelt. Zij geeft slechts uitvoering aan een vooraf met de melkveehouders gemaakte afspraak, namelijk dat de vergoeding is gebaseerd op de prijs die vet en eiwit op de markt hebben opgebracht. In dit verband verwees Lactalis naar een besluit van 4 juli 2023 (alleen in het Zweeds) van de Konkurrensverket, de Zweedse mededingingsautoriteit. Deze autoriteit oordeelde naar verluidt in een beweerdelijk vergelijkbare zaak dat de betwiste handelspraktijk niet kwalificeerde als een OHP.
Met betrekking tot de tweede klacht stelde de LVLC dat melkveehouders diverse betalingen en toeslagen moeten betalen die geen verband houden met de verkoop van melk. In ieder geval kunnen melkveehouders niet controleren of deze relatie bestaat. Lactalis voerde ter verdediging aan dat haar maandelijkse kosten bestaan uit het testen van melkmonsters, kwaliteitsborging, administratie en het opstellen van de melkvergoedingsafrekening.
Met betrekking tot de derde klacht beweerde de LVLC dat Lactalis de leveringsvoorwaarden in 2022 en 2023 eenzijdig had gewijzigd. Ondanks bezwaren van zowel de LVLC als individuele melkveehouders voerde Lacatalis de gewijzigde leveringsvoorwaarden door. Volgens Lactalis was van een eenzijdige wijziging geen sprake. De melkveehouder hadden met de gewijzigde leveringsvoorwaarden ingestemd door melk te blijven leveren.
De vierde klacht ging over het gebruik van bedrijfsgegevens die melkveehouders moeten verstrekken teneinde Lactalis in staat te stellen te controleren of de individuele melkveehouder aan de contractuele kwaliteitseisen voldoet. Volgens de LVLC deelt Lactalis deze bedrijfsgegevens met derden, waaronder het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Lactalis voerde aan dat melkveehouders haar machtigen om deze gegevens te delen. Elke machtiging specificeert het doel waarvoor deze gegevens worden opgevraagd en aan wie ze worden verstrekt.
De beoordeling door de ACM
Toetsing van de klachten
De ACM is het met de LVLC eens dat Lactalis bij gebreke van een vooraf met de melkveehouder overeengekomen transparant prijsvaststellingssysteem eenzijdig de leveringsvoorwaarden wijzigt door maandelijks unilateraal de vet- en eiwitprijzen (en daarmee de hoogte van de vergoeding) vast te stellen. Hiermee overtreedt Lactalis de Wet OHP. De ACM merkt op dat de prijzen voor eiwit en vet niet vaststaan en dat het niet transparant is hoe deze prijzen maandelijks worden vastgesteld. Daarnaast kan een melkveehouder niet met Lactalis onderhandelen over vet- en eiwitprijzen. Er is dus geen transparant systeem van prijsbepaling en zijn er geen garanties om willekeur te voorkomen. Naar het oordeel van de ACM kan dus niet worden gesteld dat Lactalis en haar leveranciers een prijs of prijsmechanisme zijn overeengekomen.
Het besluit van de Konkurrensverket waarnaar Lactalis verwijst, had betrekking op de levering van eieren. De koper, Dava Foods, voerde in 2022 zogenaamde “marktgecorrigeerde” prijzen in. Dit hield onder andere in dat de prijzen wekelijks werden aangepast op basis van de marktomstandigheden. In haar besluit concludeerde de Konkurrensverket dat er geen sprake is van een eenzijdige prijswijziging wanneer Dava Foods gedurende de looptijd van de overeenkomst elke week een nieuwe prijs betaalt aan de eierproducenten. De ACM laat in het midden of zij de interpretatie van de Konkurrensverket deelt. Volgens de ACM heeft de Konkurrensverket slechts de Zweedse wet geïnterpreteerd in een specifiek geval. Dit doet volgens de ACM niets af aan haar eigen redenering en conclusie.
Wat betreft de betalingen en toeslagen is de ACM van mening dat deze wel degelijk betrekking hebben op de levering van melk. Lactalis zou echter bepaalde onderdelen in haar leveringsvoorwaarden moeten verduidelijken teneinde de relatie met de levering van melk transparanter te maken.
Met betrekking tot de eenzijdig gewijzigde leveringsvoorwaarden is de ACM het met Lactalis eens dat melkveehouders de mogelijkheid krijgen om bezwaar te maken. De instemming met de wijzigingen kan stilzwijgend zijn, hetgeen de Wet OHP niet verbiedt.
Ook wat betreft de vierde klacht kiest de ACM de kant van Lactalis. Volgens de ACM delen de melkveehouders hun bedrijfsgegevens met Lactalis om aan te tonen dat zij voldoen aan wettelijke en sectorale eisen. De ACM heeft geen aanwijzingen dat Lactalis bedrijfsgegevens op onrechtmatige wijze verkrijgt, gebruikt of aan derden verstrekt.
Besluit
Alleen de klacht met betrekking tot het eenzijdig vaststellen van de maandelijkse vergoeding treft dus doel. De ACM draagt Lactalis op de leveringsvoorwaarden te wijzigen voor zover deze betrekking hebben op de berekening van de maandelijkse vergoeding en het nieuwe systeem voor te leggen aan haar leveranciers. Het prijssysteem moet transparant zijn, zodat het voor melkveehouders vooraf duidelijk is hoe de vergoeding wordt berekend en achteraf door individuele melkveehouder kan worden gecontroleerd. Het verzoek van de LVLC om het stakingsbevel concreter te formuleren in de zin van het expliciet benoemen van de eisen waaraan het te hanteren melkprijs- of prijssysteem moet voldoen, wordt niet gehonoreerd. Op basis van een afzonderlijk besluit van 28 oktober 2024 heeft Lactalis tot 4 april 2025 de tijd gekregen om aan de last te voldoen. Als zij hier niet aan voldoet, zal Lactalis een dwangsom verschuldigd worden.
Tegen het besluit van de ACM heeft bezwaar en beroep opengestaan. Het valt niet uit te sluiten dat de LVLC en/of Lacatalis van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt.
Slotopmerkingen
Ten eerste valt op dat Lactalis blijkbaar niet heeft kunnen verduidelijken hoe de maandelijks aan de melkveehouders te betalen vergoeding in de praktijk werd vastgesteld. Hoewel Lactalis aangaf dat de vergoeding werd berekend op basis van de maandelijkse prijzen van eiwit en vet, kon zij kennelijk niet duidelijk maken welke prijzen zij precies hanteerde. Was het überhaupt duidelijk wat de partijen precies hadden afgesproken met betrekking tot het vaststellen van de maandelijkse vergoeding? Als de afspraak onduidelijk was, was er dan niet gewoon sprake van een commercieel geschil? In de zaak Vion kwalificeerde de ACM een dergelijk geschil niet als een OHP. Dit laat onverlet dat een klacht over een eenzijdige wijziging niet automatisch als een commercieel geschil van de toepassing van de Wet OHP zou moeten kunnen worden uitgesloten. Anders wordt er waarschijnlijk afbreuk gedaan aan het nuttig effect van de Wet OHP.
Verder is het jammer dat de ACM niet nader uitlegt waarom het ontbreken van een contractueel systeem om de maandelijkse vergoeding te berekenen kwalificeert als een OHP. Misschien kan de vergelijking worden getrokken met een eenzijdig wijzigingsbeding dat de afnemer in staat stelt om de overeenkomst eenzijdig te wijzigen. Een dergelijke clausule wordt hoogstwaarschijnlijk verboden door artikel 3 lid 1 onder c Richtlijn OHP. Volgens het voorstel van de Commissie voor deze richtlijn is het partijen niet toegestaan om contractueel af te wijken van de OHP’s die worden opgesomd in artikel 3 lid 1 Richtlijn OHP. Deze OHP’s zijn niet onderworpen aan de contractuele vrijheid van partijen vanwege hun “als zodanig” oneerlijke karakter (p. 13). In ieder geval maakt de afwezigheid van een contractueel systeem voor het vaststellen van prijzen een formeel eenzijdig wijzigingsbeding de facto overbodig. Materieel gezien lijkt de afwezigheid van een systeem van prijsbepaling een vergelijkbaar effect te hebben als een eenzijdig wijzigingsbeding. Het stelt de afnemer immers in staat om unilateraal de prijs vast te stellen die aan de leverancier moet worden betaald.
Daarnaast is het opvallend dat de ACM niet inhoudelijk ingaat op het door Lactalis aangehaalde besluit van de Konkurrensverket. Zonder een inhoudelijk commentaar stelt de ACM dat de Konkurrensverket in een specifiek geval haar nationale recht heeft toegepast. Zij legt niet uit of en zo ja waarin het Zweedse rechtskader en de Dava Food-zaak verschillen van het Nederlandse rechtskader en de Lactalis-zaak waarover de ACM moest oordelen. Uit het eveneens summiere besluit van de Konkurrensverket lijkt te volgen dat Dava Foods eenzijdig de nieuwe prijzen vaststelde en vooraf aan de eierboeren meedeelde. Aangezien een toelichting ontbreekt, is ongewis of het enkele vooraf bekendmaken van de nieuwe prijs in de visie van de Konkurrensverket voldoende was om een eenzijdige wijziging uit te sluiten. Hoefden de eierboeren niet met de nieuwe prijs in te stemmen? En als dat wel nodig was, is de vraag of en zo ja hoe de aanvaarding heeft plaatsgevonden. Stilzwijgend, door te blijven leveren? In voorkomend geval had de Konkurrensverket toch tenminste duidelijk moeten maken dat de eierboeren een hadden om levering te weigeren in geval zij niet met de nieuwe prijs instemden. Hadden de eierboeren bij gebreke van een dergelijke mogelijkheid eventueel onder protest moeten leveren? Alles bij elkaar is het besluit van de Konkurrensverket dermate mager gemotiveerd, dat het vermoedelijk geen nuttige bijdrage kon leveren aan het debat bij de ACM over de toelaatbaarheid van de door Lactalis gehanteerde prijsvaststellingpraktijk. Zo bezien heeft de ACM het besluit van de Konkurrensverket mogelijk slechts beleefd terzijde willen leggen zonder een inhoudelijk standpunt in te hoeven nemen.
Het voorgaande laat onverlet dat de geringe onderbouwing in het besluit van de ACM een gemis is voor de dagelijkse praktijk. Zoals bovenstaand is opgemerkt, heeft de ACM sinds de invoering van de Wet OHP in 2021 slechts twee zaken beoordeeld. Het aantal voorbeelden is dus uiterst beperkt. Als gevolg hiervan blijven verschillende vragen tot op heden onbeantwoord.
Deze blog is gedeeltelijk gebaseerd op de blog ACM legt laatste onder dwangsom op aan Lactalis vanwege eenzijdige prijsbepaling geschreven door Rémon van Wingerden.
* foto door TheoRivierenlaan van pixabay.com
