Soms vindt de aan- en/of verkoop van grond plaats in het kader van een groter plan bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening. Bij de beoordeling of een dergelijke aan- en/of verkoop staatssteunproof is, moet met dit plan rekening worden gehouden. Dit volgt uit een arrest van 13 december 2011 van het Gerecht van de EU (Gerecht).
De casus
Masterplan
De Zweedse gemeente Åre (Gemeente), een bekende wintersportplaats, wilde het centrale plein autovrij maken. Daarvoor werd op 21 juni 2005 een Masterplan goedgekeurd. Om dit plan te kunnen realiseren, moest onder andere een door Konsum Nord (Konsum) aan het centrale plein geëxploiteerde supermarkt worden verplaatst. Na onderhandelingen bleek Konsum bereid de grond waar haar supermarkt op stond grond te verkopen aan de (gemeentelijke) projectontwikkelaar die het centrumplan zou realiseren. Op haar beurt zouden zowel de projectontwikkelaar als de Gemeente elk een stuk grond op een bedrijventerrein in Åre aan Konsum verkopen voor de bouw van een nieuwe supermarkt.
Grondtransacties
Met de projectontwikkelaar kwam Konsun een koopsom van 1 miljoen Zweedse Kroon (± 0,1 miljoen euro) overeen. Voor het stuk grond van de Gemeente zou Konsum de symbolische prijs van 1 Zweedse Kroon betalen. Toen deze deal publiekelijk bekend werd, liet supermarktconcern Lidl de Gemeente weten bereid te zijn 6,6 miljoen Zweedse Kroon (± 0,7 miljoen euro) voor de grond te willen betalen. Naar aanleiding hiervan kwamen de Gemeente en Konsum een nieuwe koopsom overeen. In plaats van de oorspronkelijke koopprijs, zou Konsum 1 miljoen Zweedse Kroon (± 0,1 miljoen euro) betalen. Een aantal gemeenteleden maakte bezwaar tegen deze deal bij de administratieve rechter van het district Jämtland. Die rechter beval de opschorting van de uitvoering van de overeenkomst. Na nieuwe onderhandelingen tussen de Gemeente en Konsum werd de koopsom vastgesteld op 2 miljoen Zweedse Kroon (± 0,2 miljoen euro). Deze deal werd door de gemeenteraad van Åre goedgekeurd. Uiteindelijk kreeg Konsum dus 0,9 miljoen euro voor haar grond in het centrum van Åre, terwijl zij voor de grond op het bedrijventerrein in totaal 0,3 miljoen euro betaalde. Tegen deze deal maakt Lidl bezwaar bij de Europese Commissie (Commissie).
Besluit van de Commissie
In een besluit van 30 januari 2008 stelde de Commissie vast dat er sprake was van staatssteun. Aangezien deze steun onverenigbaar werd bevonden met de interne markt, werd Zweden opgedragen het aan Konsum verleende voordeel met rente terug te vorderen. Het voordeel werd volgens de Commissie gevormd door het verschil tussen het bedrag dat Lidl bereid was te betalen en het bedrag dat Konsum aan de Gemeente had betaald. Konsum kon zich met dit besluit niet verenigen en legde de kwestie voor aan het Gerecht.
Oordeel van het Hof
De Commissie had het bestaan van een verband tussen de verschillende aankopen betwist en gesteld dat het al dan niet bestaan van een verband tussen de verschillende aankopen niet relevant is voor de vaststelling of Konsum staatssteun had ontvangen. De Gemeente was in de visie van de Commissie hoe dan ook verplicht het betrokken terrein te verkopen tegen een prijs die overeenkomt met de marktwaarde ervan. Dit zou in het onderhavige geval niet zijn bewezen. De Gemeente had immers niet gekozen voor het hoogste bod.
Onderdeel van een groter plan
Uit de feiten maakt het Gerecht op dat de verkoop van de grond in kwestie deel uitmaakte van een reeks gekoppelde transacties met het oog op de uitvoering van het Masterplan (r.o. 47). Het feit dat de verkopen juridisch en economisch onafhankelijk van elkaar waren, sluit volgens het Gerecht niet uit dat zij ondergeschikt waren en daarom met het oog op de verwezenlijking van het Masterplan met elkaar verbonden waren (r.o. 54).
Het Gerecht wijst erop dat de Commissie verplicht is om bij de beoordeling van een maatregel rekening te houden met zowel de omstandigheden van het geval als de context van de maatregel. In dit kader stelt het Gerecht vast dat het Masterplan niet had kunnen worden uitgevoerd als de grond in kwestie aan Lidl was verkocht (r.o. 57-58).
Particuliere investeerder in de markteconomie
Teneinde vast te stellen of de Gemeente heeft gehandeld als een particuliere investeerder in de markteconomie, moet worden nagegaan welke verkoopprijs “een hypothetische particuliere verkoper die zich, voor zover mogelijk, in dezelfde situatie bevond als de gemeente Åre, voor deze transactie zou hebben verlangd” (r.o. 63). Uit het dossier leidt het Gerecht af dat de Gemeente het Masterplan niet had kunnen uitvoeren door het perceel aan Konsum te verkopen tegen de door Lidl voorgestelde prijs. Zo hoefde Lidl, anders dan Konsum, geen bestaande supermarkt te verplaatsen (r.o. 70). Deze verplaatsing was nodig om het Masterplan te kunnen realiseren. De door Lidl geboden koopsom is bijgevolg niet vergelijkbaar met de koopsom die de Gemeente en Konsum waren overeengekomen. Bijgevolg kan de door Lidl geboden koopsom niet worden gebruikt om de marktwaarde te bepalen van de grond die de Gemeente aan Konsum heeft verkocht (r.o. 76).
Oordeel
Het Gerecht verklaart het door Konsum bestreden besluit van de Commissie nietig.
Commentaar
De onderhavige zaak maakt duidelijk dat als een grondtransactie onderdeel uitmaakt van een groter plan op bijvoorbeeld het gebied van ruimtelijke ordening, bij de waardebepaling van de grond rekening moet worden gehouden met dit plan. Het bestaan van een groter plan laat echter onverlet dat de prijs van de grond marktconform moet zijn. In dit kader moet rekening worden gehouden met vergelijkbare aanbiedingen. Bij het beoordelen van de vergelijkbaarheid van een dergelijke aanbieding, dient het grotere plan waarvan de grondtransactie deel van uitmaakt te worden betrokken. Het plan kan vervolgens meebrengen dat de overheid niet voor het hoogste bod kan kiezen, omdat anders het plan niet kan worden gerealiseerd. In een dergelijke situatie handelt overheid toch als een particuliere investeerder in de markteconomie en is er van staatssteun dus geen sprake.
