De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft op 7 september 2022 de Leidraad samenwerking landbouwers (Leidraad) gepubliceerd. Deze Leidraad wordt besproken in de blog: ACM publiceert Leidraad samenwerking landbouwers. In deze blog worden enkele opvallende onderdelen van de Leidraad besproken.
De moeilijkheid volledige en leesbare ‘guidance’ te bieden
Mededinging in de landbouw is een ingewikkelde en daardoor lastige materie. Niet zelden wordt daarom gedacht dat samenwerking in de landbouw op bezwaren van de Europese Commissie (Commissie) en/of de ACM stuit. Niets is minder waar. Daarom doen toezichthouders herhaaldelijk een poging licht in de duisternis te scheppen:
De mededingingsregels in de landbouw zijn echter te complex om ze allemaal in één document kort samen te vatten op een manier die ook voor niet-juristen nog leesbaar is. Dit geldt eveneens voor de Leidraad. Zo zijn er bijvoorbeeld toelaatbare vormen van samenwerking die niet in de Leidraad worden genoemd. Gedacht kan worden aan de economische eenheid.
Belang van de Leidraad
Positieve insteek
Het voorgaande laat onverlet dat de Leidraad voor de dagelijkse praktijk zeker nuttig is. Op de eerste plaats valt de positieve insteek op: in de landbouw kan op veel terreinen worden samengewerkt, mits er binnen de lijntjes wordt gekleurd. Dat laatste makkelijker gezegd dan gedaan. De regels zijn helaas vaak onduidelijk of multi-interpretabel. Bovendien is de toepassing in de praktijk niet altijd eenduidig.
Ruime marktafbakening
Opvallend is verder de ogenschijnlijk ruime afbakening van de relevante geografische markt. Volgens de ACM worden in Nederland geproduceerde landbouwproducten vaak “ook verkocht in andere landen. Dit is een aanwijzing voor een markt die ruimer is dan Nederland.” (randnr. 73). In de zogenaamde paprika zaak kwam de NMa, de rechtsvoorganger van de ACM, in 2012 nog tot een veel engere afbakening: een Nederlandse markt voor paprika’s in het “Holland seizoen“ (randnr. 259). De benadering van de ACM in de Leidraad sluit overigens goed aan bij de insteek die door de Vlaamse overheid blijkens haar Handleiding mededinging in de landbouw wordt gehanteerd (pag. 53):
“Gezien ons beperkte productiepotentieel en tegelijkertijd toch de zeer grote exportbehoefte is het zeker pertinent om in eerste instantie naar de Europese markt te kijken als de zgn. “gegeven markt”. Voor een aantal producten wordt het zelfs mogelijk om te spreken van de wereldmarkt.”
Hoe dan ook, het afbakenen van de relevante product- en/of geografische markt kan in de praktijk lastig zijn. Zeker als actuele praktijkvoorbeelden ontbreken.
Advies van de Commissie
In het verleden konden maatregelen pas van de in de artikelen 209 en 210 GMO Vo geregelde afwijking van de mededingingsregels profiteren, indien zij eerst ter goedkeuring aan de Commissie waren gemeld. Inmiddels is dat voorschrift komen te vervallen en dienen partijen zelf te beoordelen of aan de voorwaarden voor afwijking is voldaan. Meestal kan de Commissie wel om een advies worden gevraagd (artikelen 209 lid 2, 210 lid 3 en 210 bis lid 5 GMO Vo). In de Leidraad worden in dit kader twee besluiten van de Commissie genoemd die op de site van DG Landbouw zijn gepubliceerd. Op die site staan nog drie andere vergelijkbare besluiten. 29 november 2019
| Nr. | Besluit | Product | Land | Maatregel | GMO Vo |
| 1. | 13 april 2021 | Melk (kaas) | Frankrijk | Het opzetten van een marktindicator ten behoeven van vier kazen met een BOB | Artikel 210 0000000 |
| 2. | 5 maart 2021* | Bananen | Frankrijk | Het opzetten van een marktindicator op groothandelsniveau | Artikel 210 |
| 3. | 28 oktober 2020* 000000 |
Olijfolie | Spanje | Aanpassing van het stabilisatiemechanisme door de olijfoliesector in staat te stellen het aanbod van olijfolie op de markt zelf te reguleren via vrijwillige opslag van olijfolie | Artikel 209 |
| 4. | 29 november 2019 ____________________ 0 |
Melk | Frankrijk | Het opzetten van een dashboard en observatorium van economische indicatoren voor melk en zuivelproducten | Artikel 210 |
| 5. | 30 juni 2017 | Aardappelen | Frankrijk | Het opzetten van prijsindicatoren voor aardappelen | Artikel 210 |
Voorbeeld ACM productiebeperking boerenkool
In de Leidraad toetst de ACM een fictieve beperking van overproductie van boerenkool aan artikel 209 lid 1 GMO Vo. De ACM komt tot de conclusie dat aan alle in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan (randnrs. 44-60). Het voorbeeld lijkt ontleend aan het besluit van de Commissie inzake het stabilisatiemechanisme in de Spaanse olijfoliesector. Beide casus vertonen echter relevante verschillen.
| Beoordeling kenmerken stabilisatiemechanisme in de Spaanse olijfoliesector door de Commissie |
| (i) | De overproductie wordt niet beperkt: voor zover de productie meer bedraagt dan 125% van de behoefte, wordt het surplus opgeslagen |
| (ii) | De noodzaak om de markt te stabiliseren is ingegeven door grote schommelingen in zowel de productie als de vraag over de jaren heen |
| (iii) | Doordat slechts de overproductie boven 125% wordt de opslagen, is het risico uitgesloten dat de markt onvoldoende zal worden bevoorraad |
| (iv) | Het overaanbod wordt niet weggenomen, daardoor zullen de consumentenprijzen naar verwachting op een redelijk niveau worden gehouden |
| (v | De beschikbare voorraden zorgen ervoor dat beter aan de behoefte kan worden voldaan, waardoor de prijsvolatiliteit voor zowel de producenten als de consumenten zal afvlakken |
| (vi) | De toepassing van het marktmechanisme wordt openbaar gemaakt |
In het voorbeeld van de ACM lijkt de overproductie volledig beperkt te worden. Als gekeken wordt naar zowel bovenstaande beoordeling door de Commissie als de uitspraak als de uitspraak van 24 maart 2016 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in de ‘zilveruienzaak‘ (r.o. 4.5.4), zou dit mogelijk een cascade aan negatieve gevolgen met zich kunnen brengen. Het oogt primair als een productiemaatregel en niet uitsluitend als een mechanisme om onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod te kunnen aanpakken. Aangezien de volledige overproductie wordt weggenomen, staat waarschijnlijk niet op voorhad vast dat de bevoorrading van de markt op een redelijk niveau blijft. Evenmin kan worden uitgesloten dat de consumentenprijzen negatief worden beïnvloed. Tot slot is bij gebreke van voorraden, de afvlakking van de prijsvolatiliteit vermoedelijk niet gegarandeerd. Alles bij elkaar is het dus maar de vraag of aan alle(!) voorwaarden van artikel 209 lid 1 GMO Vo wordt voldaan.
Duurzaamheidsinitiatieven
De mogelijkheid om in de landbouw afspraken te maken met betrekking tot duurzaamheidsinitiatieven is pas eind 2021 ingevoerd. Zoals de ACM terecht opmerkt, zijn ook deze nieuwe regels onduidelijk. Meer hierover in de blog: Europa biedt meer ruimte voor duurzaamheidsafspraken in de landbouw. Desalniettemin zou het nu in beginsel mogelijk moeten zijn om duurzaamheidinitiatieven te ontwikkelen die in het verleden op bezwaren van de ACM stuitten zoals de Kip van Morgen. Dit geldt te meer nu deze mogelijkheid blijkens een Kamerbrief van 5 juli 2022 zelfs een van de redenen is geweest om het wetsvoorstel ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven voorlopig aan te houden.
AVV
De Leidraad gaat over afspraken die partijen in de landbouw met elkaar maken. Soms kan het echter nuttig zijn om partijen die niet bij deze afspraken betroken zijn, aan de afspraken te binden. Als bijvoorbeeld niet alle landbouwers deelnemen aan duurzaamheidsinitiatieven, komen die initiatieven vanwege ‘free riding‘ wellicht niet van de grond. Daarom is het goed om te weten dat de GMO Vo de mogelijkheid biedt afspraken uit te laten breiden tot alle relevante marktdeelnemers. In de blog: Raad Van State: er is meer ruimte om landbouwvoorschriften algemeen verbindend te verklaren wordt hier verder op ingegaan.
* Besluiten van de Commissie waar de ACM in de Leidraad naar verwijst
