In een uitspraak van 8 augustus 2022 is de rechtbank West-Brabant-Zeeland (Rechtbank) tot de conclusie gekomen dat de bestuursrechter niet bevoegd is te oordelen over AVV-besluiten in de landbouw. Een AVV-besluit is namelijk een algemeen verbindend voorschrift.
AVV-besluiten in de landbouw
Op grond van Vo 1308/2013 (de GMO Vo) en de Regeling producenten en brancheorganisaties (Regeling), kan de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (Minister) voorschriften van (unies van) producentenorganisaties en brancheorganisaties algemeen verbindend verklaren (AVV) voor ongebonden landbouwers. Tevens kan deze Minister de ongebonden landbouwers verplichten financieel bij te dragen aan de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van betreffende voorschriften. Voor een gedetailleerde beschrijving zie het artikel: Met toestemming van LNV verplicht meebetalen aan onderzoek in de agrarische sector: hoe zit dat?
De casus
Bij besluiten van 12 september 2019 en 14 april 2020 verklaarde de Minister twee onderzoeksprogramma’s van de Brancheorganisatie groenten & fruit (BO G&F) algemeen verbindend. Tevens werd bepaald dat ongebonden landbouwers zich bij de BO G&F moeten registreren en tevens dienen mee te betalen aan de kosten die verband houden met de uitvoering van de onderzoeksprogramma’s (AVV-besluiten). Een ongebonden landbouwer die hiermee werd geconfronteerd, maakte bezwaar tegen beide AVV-besluiten. De Minister verklaarde het bezwaar niet-ontvankelijk, omdat het na het verstrijken van de wettelijke bezwaartermijn was ingediend. De landbouwer ging vervolgens in beroep bij de Rechtbank.
Oordeel van de Rechtbank
Procesbelang
De Landbouwer wil naar de burgerlijke rechter om de AVV-besluiten te laten toetsen. Vanwege de rechtsmiddelenclausule onder de AVV-besluiten ziet de landbouwer zich echter gedwongen eerst de bestuursrechtelijke weg te volgen. De Rechtbank erkent dat als de landbouwer geen gebruik heeft gemaakt van de onder de AVV-besluiten vermelde mogelijkheid om (bestuursrechtelijk) bezwaar te maken en aansluitend beroep in te stellen bij de bestuursrechter, zij het risico loopt dat haar vordering bij de civiele rechter niet-ontvankelijk wordt verklaard. Bijgevolg heeft de landbouwer voldoende procesbelang bij een beoordeling van haar beroep.
Karakter AVV-besluiten
In beroep had de landbouwer zich op het standpunt gesteld dat de AVV-besluiten door de Minister ten onrechte zijn beschouwd als besluiten waartegen bezwaar en beroep openstaat. Volgens eiseres zijn het besluiten van algemene strekking, waartegen op grond van artikel 8:3 Awb geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Gelet hierop dient de Rechtbank vast te stellen wat het karakter van die besluiten is. Die vraag dient eerst te worden beantwoord, voordat aan de termijnoverschrijding van het ingediende bezwaarschrift wordt toegekomen.
De Rechtbank stelt vast dat bijvoorbeeld de algemeenverbindendverklaring van CAO’s volgens vaste jurisprudentie algemeen verbindende voorschriften zijn. Dit geldt volgens de Rechtbank ook voor AVV-besluiten die op de GMO Vo zijn gebaseerd.
Volgens de Minister gaat in het onderhavige geval de vergelijking met de algemeenverbindendverklaring van CAO’s niet op. Anders dan in geval van CAO’s, zouden de AVV-besluiten wel een zelfstandige rechtsnorm bevatten, namelijk artikel 164 GMO Vo. De Rechtbank verwerpt dit argument. De AVV-besluiten bevatten geen zelfstandige rechtsnorm. “Ook hier is sprake van het algemeen verbindend verklaren van voorschriften voor anderen dan de marktdeelnemers die zijn aangesloten bij de Brancheorganisatie” (r.o. 11).
Het beroep van de landbouwer is dus gegrond. De Minister heeft het bezwaar van de landbouwer terecht niet-ontvankelijk verklaard. Alleen was de grondslag verkeerd. De Minister had het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat het is gericht tegen besluiten die niet voor bezwaar en beroep vatbaar zijn. Daarom wordt de beslissing op bezwaar vernietigd, maar blijven de rechtsgevolgen in stand.
Bespreking
Rechtsmiddelvermelding
De Minister had onder de bestreden AVV-besluiten een zogenaamde rechtsmiddelvermelding (artikel 3:45 Awb) opgenomen. Uit bijvoorbeeld een uitspraak van 20 december 2021 van de rechtbank Gelderland blijkt dat een onjuiste rechtsmiddelverwijzing niet meebrengt dat er toch bezwaar en beroep openstaat waarin de wet niet voorziet. Daarom moest de Rechtbank wel nagaan of de AVV-besluiten überhaupt voor bezwaar en beroep vatbaar waren.
Kwalificatie van een AVV-besluit
De kwalificatie van een op de GMO-Vo gebaseerde algemeenverbindendverklaring wordt niet in de GMO Vo geregeld, maar moet aan de hand van het nationale recht gebeuren.
De algemeenverbindendverklaring van door private marktpartijen overeengekomen afspraken komt in Nederland meer voor. Voorbeelden zijn cao’s, overeenkomsten inzake de afvalbeheerbijdrage en overeenkomsten tussen handelaren in gewasbeschermingsmiddelen. In al deze gevallen wordt de algemeenverbindendverklaring aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift en is administratief bezwaar en beroep uitgesloten. Zie bijvoorbeeld:
| CAO’s | Uitspraak van 25 februari 2015 van de RvS (r.o. 3.2) |
| Overeenkomsten inzake de afvalbeheerbijdrage | Besluit van 15 februari 2020 van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (pag. 45) |
| Overeenkomsten tussen handelaren in gewasbeschermingsmiddelen | Besluit van 11 februari 2019 van de Minister (pag. 4) |
Dat het voorgaande ook geldt voor AVV-besluiten in de landbouw kan worden opgemaakt uit een advies van 22 januari 2020 van de Raad van State. Volgens de Raad van State is een AVV naar zijn werking “een algemeen verbindend voorschrift [is]. Het betreft geen regelgeving die door regering en Staten-Generaal (of krachtens de wet) tot stand wordt gebracht”. Verder volgt uit een uitspraak van 22 september 2022 van de Raad van State dat een ongebonden landbouwer “de eventuele gebreken in de procedure van de algemeen verbindend verklaring” van voorschriften van een brancheorganisatie bij de burgerlijke rechter aan de orde kan stellen (r.o. 10.1).
Onbevoegdheid van de bestuursrechter
De bestuursrechter die in een voorliggende zaak constateert dat een vordering uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld, dient dit op grond van artikel 8:71 Awb in zijn uitspraak te vermelden. De burgerlijke rechter is vervolgens aan deze uitspraak gebonden.
Het oordeel van de Rechtbank dat de AVV-besluiten “niet voor bezwaar en beroep vatbaar zijn” (r.o. 12), betekent dat in de visie van de Rechtbank uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd is. Zie in dit kader de hiervoor genoemde uitspraak van 22 januari 2022 van de Raad van State en de conclusie van 30 oktober 2020 van P-G Drijber in de zaak Inforcontracting (randnr. 3.6).
Belang van de uitspraak
Waarschijnlijk zullen ongebonden landbouwers niet elke dag de Staatscourant lezen. Bijgevolg is de kans groot dat ze de publicatie van een voor hen relevant AVV-besluit missen. Het wordt pas ontdekt op het moment dat ze een rekening ontvangen van de brancheorganisatie. En dan is de bestuursrechtelijke bezwaartermijn meestal voorbij. Die is heel kort, namelijk 6 weken (artikel 6:7 Awb). Op het moment dat er überhaupt geen bezwaar kan worden gemaakt, is de burgerlijke rechter bevoegd. En dan zijn de termijnen veel ruimer. Een actie uit bijvoorbeeld onrechtmatige (overheids)daad, verjaart op grond van artikel 3:310 lid 1 BW na 5 jaar!
