Bovenwettelijke landbouwvoorschriften die door een erkende brancheorganisatie (BO) zijn vastgesteld, kunnen op verzoek van die BO door een lidstaat algemeen verbindend worden verklaard. Dit blijkt uit een arrest van 29 juni 2023 van het EU Hof van Justitie van het EU Hof van Justitie (Hof).
De casus
Interfel, een door de Franse minister van landbouw en voedselvoorziening (Minister) erkende BO, heeft een aantal handelsnomen vastgesteld:
| Overeenkomst | Handelsnorm | Analyse verwijzende rechter |
| Perziken en nectarines | Het is verboden om gedurende heel het verkoopseizoen 2021-2023 perziken of nectarines met een geringe grootte of een gering gewicht (kaliber D) in de handel te brengen. | Dit voorschrift is stringenter dan de relevante bepalingen van Verordening 543/2011 (Vo 543/2011). |
| Komkommers | In continentaal Frankrijk mogen komkommers van de klasse “Extra” of “I” alleen verkocht worden op basis van hun gewicht, zonder gebruik te maken van een sorteringsschaal die diameter en lengte combineert. | Deze voorschriften zijn stringenter dan die welke voortvloeien uit (a) de algemene handelsnorm in de zin van Vo 543/2011 en (b) norm UN-ECE FFV-15 (versie 2017) inzake de afzet en controle van de handelskwaliteit van komkommers. |
| Appels | Er mag uitsluitend op gewicht worden gesorteerd, terwijl verpakte appels bovendien moeten voldoen aan een van de in de overeenkomst opgenomen sorteringsschalen. | De door Vo 543/2011 geboden mogelijk op diameter te sorteren wordt door de overeenkomst uitgesloten. Bovendien zijn de in de overeenkomst opgenomen sorteringsschalen gedetailleerder dan die waarin Vo 543/2011 voorziet. |
| Kiwi’s | in Frankrijk geproduceerde Hayward kiwi’s van de cultuurvariëteit Actinidia Deliciosa mogen niet worden geoogst vóór 10 oktober en niet worden afgezet vóór 6 november. | Vo 543/2011 bevat alleen minimumvereisten inzake rijpheid en dus geen voorwaarden met betrekking tot de oogst- en afzetdatum. |
De verzoeken van Interfel om de afzonderlijke overeenkomsten algemeen verbindend te verklaren werden allemaal door de Minister afgewezen. Aangezien de voorschriften stringenter waren dan de geldende wettelijke bepalingen, werden de verzoeken afgewezen. Interfel stelde hiertegen beroep tot nietigverklaring in bij de Conseil d’État (de Franse Raad van State), die vervolgens prejudiciële vragen stelde aan het Hof.
Oordeel van het Hof
Voorschriften die algemeen verbindend verklaard kunnen worden
Op grond van artikel 164 Verordening 1308/2013 (de GMO Vo) kan een verzoek tot verbindendverklaring voor andere marktdeelnemers slechts worden ingediend voor voorschriften die gericht zijn op één van de volgende doelen:
| a) | rapportage over productie en afzet |
| b) | productievoorschriften die stringenter zijn dan de in de nationale of de regelgeving van de Unie vastgestelde voorschriften |
| c) | de opstelling van met de regelgeving van de Unie verenigbare standaardcontracten |
| d) | de afzet |
| e) | de milieubescherming |
| f) | maatregelen om het potentieel van producten te bevorderen en optimaal te benutten |
| g) | maatregelen ter bescherming van de biologische landbouw, oorsprongsbenamingen, kwaliteitslabels en geografische aanduidingen |
| h) | onderzoek met het oog op de valorisatie van de producten, met name via nieuwe gebruiksmogelijkheden die de volksgezondheid niet in gevaar brengen |
| i) | studies om de productkwaliteit te verbeteren |
| j) | onderzoek naar met name teeltmethoden die een geringer gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of diergeneesmiddelen mogelijk maken en het behoud van de bodem en het behoud of de verbetering van het milieu garanderen |
| k) | de definitie van minimumkenmerken en -normen inzake verpakking en aanbiedingsvorm |
| l) | het gebruik van gecertificeerd zaaizaad, behalve wanneer het wordt gebruikt voor de biologische productie in de zin van Verordening 2018/848, en de monitoring van de kwaliteit van de producten |
| m) | de preventie en de beheersing van fytosanitaire risico’s en risico’s op het gebied van diergezondheid, voedselveiligheid of milieu |
| n) | het beheer en de valorisatie van bijproducten |
Oogst- of afzetdata
Bijlage XVI bis bij de Verordening 1234/2007, de voorloper van de huidige GMO Vo, bevatte een uitputtende lijst van voorschriften die uitgebreid konden worden tot ongebonden marktdeelnemers. Ten aanzien van de categorie “Voorschriften inzake het in de handel brengen” ging het blijkens punt 3 om:
| a) | naleving van de datum waarop met oogsten kan worden begonnen en van het verkoopschema |
| b) | minimumeisen inzake kwaliteit en grootte |
| c) | de behandeling, de aanbiedingsvorm, de verpakking en het merken wanneer de producten voor het eerst op de markt worden gebracht |
| d) | aanduiding van de oorsprong van het product |
Vorenbedoelde bijlage is echter door middel van artikel 230 lid 1 GMO Vo ingetrokken en niet vervangen door vergelijkbare regeling. Hier leidt het Hof uit af dat met het begrip “afzet” in artikel 164 lid 4 sub d) GMO Vo bedoeld is “afzet in ruime zin”. Dit betekent “dat de vaststelling van oogst- of afzetdata van een landbouwproduct door middel van een overeenkomst […] in het kader van een erkende producentenorganisatie […], algemeen verbindend kan worden verklaard (r.o. 47-51).
Algemeenverbindendverklaring van bovenwettelijke handelsnormen
De verwijzende rechter wil in feite weten of overeenkomsten die betrekking hebben op een of meer van de in artikel 164 lid 4 onder a), c) tot en met n) genoemde gebieden en die bovenwettelijke voorschriften bevatten uitgebreid kunnen worden tot ongebonden marktdeelnemers. Het Hof constateert dat in de bewoordingen van artikel 164 lid 4 onder a), en onder c) tot en met n) GMO Vo – anders dan in de bewoordingen van artikel 164 lid 4 onder b) van deze verordening – geen melding wordt gemaakt van “voorschriften die stringenter zijn dan de in de nationale of de regelgeving van de Unie vastgestelde voorschriften”. Dit laat volgens het Hof echter onverlet dat de betreffende bewoordingen “niet uitdrukkelijk de mogelijkheid uitsluiten dat stringentere voorschriften dan die welke in de Unieregelgeving zijn neergelegd, verbindend worden verklaard voor andere marktdeelnemers” (r.o. 52-55).
De mogelijkheid om door BO’s vastgestelde voorschriften algemeen verbindend te verklaren moet volgens het Hof worden begrepen in het licht van artikel 74 GMO Vo, dat bepaalt dat de producten waarvoor sector- of productspecifieke handelsnormen zijn vastgesteld, slechts in de Unie mogen worden afgezet als zij aan die normen voldoen. Deze verplichting geldt voor iedere marktdeelnemers, ongeacht of die lid is van een BO. Gelet hierop zou het niet algemeen verbindend kunnen verklaren van bovenwettelijke voorschriften artikel 164 GMO Vo nutteloos maken. Lidstaten zijn derhalve bevoegd, maar niet verplicht door BO’s vastgestelde bovenwettelijke voorschriften uit te breiden tot ongebonden marktdeelnemers (r.o. 56-63).
Commentaar
Uitbreiding van landbouwvoorschriften
Erkende productenorganisaties (PO’s) en BO’s kunnen voorschriften vaststellen die hun leden en eventueel de leden van deze leden verplicht zijn na te leven. Teneinde de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening te kunnen realiseren, biedt artikel 164 GMO Vo lidstaten de mogelijkheid om vorenbedoelde voorschriften op verzoek uit te breiden tot ongebonden marktdeelnemers. De algemeenverbindendverklaring (AVV) zorgt er vervolgens voor dat ongebonden marktdeelnemers de betreffende voorschriften eveneens moeten naleven. De toepassing in Nederland van het AVV-instrument wordt besproken in de blogs: Met toestemming van LNV meebetalen aan onderzoek in de landbouw: hoe zit dat? en Bestuursrechter niet bevoegd te oordelen over AVV-besluiten in de landbouw.
Bovenwettelijke handelsnormen
De door Interfel opgestelde voorschriften hadden betrekking op bovenwettelijke handelsnormen. De wettelijke handelsnormen moeten door alle marktpartijen in de Unie sowieso worden nageleefd. Hier hoeven PO’s en BO’s geen voorschriften voor op te stellen. Een AVV is evenmin vereist. Op het moment dat de Uniewetgever PO’s en BO’s toestaat handelsnormen vast te stellen en op verzoek algemeen verbindend te laten verklaren, moeten die volgens het Hof noodzakelijkerwijs een bovenwettelijk karakter hebben. Ze moeten strenger zijn. Anders is de verleende bevoegdheid in de woorden van het Hof nutteloos. De bevoegdheid is wel ingekaderd. De algemeen verbindend te verklaren voorschriften mogen:
| (i) | ongebonden marktdeelnemers geen schade berokkenen |
| (ii) | geen van de in bedoelde gevolgen hebben of |
| (iii) | op andere wijze onverenigbaar zijn met het Unierecht of met de vigerende nationale voorschriften |
In het arrest wordt geen aandacht besteed aan de handelsnormen die op grond van de wet toepasselijk waren. Mij lijkt dat de wettelijke regeling wel ruimte moet bieden voor strengere normen. Bij gebreke hiervan zijn de strenge normen waarschijnlijk onverenigbaar met het Unierecht.
UN-ECE handelsnormen
Een aardig aspect van de onderhavige zaak is tot slot nog de verwijzing naar handelsnorm UN-ECE FFV-15. De afkorting “UN-ECE” staat voor “United Nations Economic Commission for Europe”. Deze commissie van de Verenigde Naties heeft als doel pan-Europese economische integratie te bevorderen. Dit wordt onder andere gedaan door het vaststellen van handelsnormen. De betreffende normen worden op grond van artikel 3 lid 1 Verordening 543/2011, gelezen in het licht van artikel 76 GMO Vo, beschouwd als “algemene handelsnormen”. Producten die aantoonbaar voldoen aan een van de UN-ECE-normen worden beschouwd als producten die in overeenstemming zijn met de algemene handelsnorm. Op grond hiervan worden UN-ECE-normen in het kader van de toepassing van artikel 164 GMO Vo op dezelfde manier behandeld als Unierechtelijke normen (r.o. 62).
