In drie uitspraken [nrs. 139 – 140 – 141] van 16 april 2019 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) geoordeeld dat de aan drie houders van jongvleesvee toegekende fosfaatrechten geen onrechtmatige staatssteun vormen.
De casus
De zaak draait in de kern om de vraag voor welk rundvee een veehouder fosfaatrechten nodig heeft. De Minister van LNV (Minister) hanteert als uitgangspunt dat alleen voor “melkvee” als bedoeld in de Meststoffenwet (Msw), fosfaatrecht kunnen worden toegekend. In de visie van de Minister bestond er aanvankelijk onduidelijk over de reikwijdte van dit begrip. De Minister heeft deze onduidelijkheid willen wegnemen door middel van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee (de Beleidsregel). Gelet op de Beleidsregels hebben houders van jongvleesvee geen fosfaatrechten nodig.
Twee veehouders hadden in eerste instantie van de Minister fosfaatrechten toegekend gekregen voor hun vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar, dat na de peildatum is geslacht zonder een kalf te krijgen. Na de inwerkingtreding van de Beleidsregel trok de Minister de beweerdelijk teveel verleende fosfaatrechten weer in. Anders zou er sprake zijn van verboden staatssteun. Een derde veehouder kreeg van de Minister te horen dat hij voor zijn jongvleesvee geen recht had op fosfaatrechten.
Het door de drie veehouders tegen de besluiten van de Minister gemaakte bezwaar, werd ongegrond verklaard. Naar aanleiding daarvan gingen de veehouders in beroep bij het CBb
Oordeel van het CBb
Betekenis Beleidsregel
De interpretatie van het begrip “melkvee” in de Msw die de Minister in de Beleidslijn en, in vervolg hierop, in de bestreden besluiten heeft gegeven, is volgens het CBb te beperkt. Van een onduidelijk definitie is, met gelet op de wetsgeschiedenis van de Mws, geen sprake. Bovendien geeft de Msw de Minister niet de bevoegdheid om door middel van een “(wetsinterpreterende) beleidsregel” de term “melkvee” nader in te vullen. Bij de beoordeling van de beroepen houdt het CBb daarom vast aan de tekst van de Msw.
Staatssteun
De Minister had zich verder op het standpunt gesteld dat het begrip “melkvee” moet worden geïnterpreteerd “binnen de context” van het besluit van de Europese Commissie (Commissie) in staatssteunzaak SA.46349 (Staatssteunbesluit). Ook hierin volgt het CBb de Minister niet. Ter zitting had de Minister desgevraagd bevestigd dat de “vleesveekwestie” niet uitdrukkelijk aan bod is gekomen bij de Commissie. Dat, zoals de Minister stelt, de Commissie “met de term “dairy cattle” zou zijn uitgegaan van een enger begrip dan het begrip “melkvee” zoals neergelegd in de Msw is niet onderbouwd en blijkt ook niet uit de tekst van de goedkeuringsbeschikking”. De Commissie heeft de wijziging van de Msw goedgekeurd. Aangezien deze wijziging meebrengt dat ook “vleesvee” onder het fosfaatrechtenstelsel valt, impliceert de goedkeuring door de Commissie dat de fosfaatrechten niet in strijd met de staatssteunregels zijn verleend.
Beroepen
Het CBb concludeert vervolgens dat de Minister ten onrechte fosfaatrechten heeft ingetrokken, dan wel niet heeft toegekend. Bijgevolg worden de bestreden besluiten van de Minister vernietigd.
Commentaar
Het fosfaatrechtenstelsel brengt mee dat bepaalde rundveehouders dienen te beschikken over fosfaatrechten teneinde rundvee te kunnen houden. Bij de introductie van het fosfaatrechtenstelsel kregen veehouders die al rundvee hielden, gratis fosfaatrechten toegekend. Omdat deze toekenning mogelijk als staatssteun kon worden aangemerkt, werd het fosfaatrechtenstelsel voorafgaand aan de invoering door de Minister bij de Commissie gemeld. In het Staatssteunbesluit concludeerde de Commissie dat er inderdaad is van staatssteun. Deze staatssteun is echter verenigbaar met de interne markt en derhalve toelaatbaar. De Minister kan slechts gratis fosfaatrechten toekennen aan veehouders die kwalificeren als begunstigde in de zin van het Staatssteunbesluit. Anders is er sprake van onrechtmatige steun.
Volgens het CBb kan uit de tekst van het Staatssteunbesluit niet worden opgemaakt dat de Commissie met betrekking tot “dairy cattle” is uitgegaan van een enger begrip dan het begrip “melkvee” als bedoeld in de Msw. Helaas legt het CBb niet uit waar deze conclusie op is gebaseerd. Er zijn in het Staatssteunbesluit nochtans meerdere aanwijzingen te vinden die minst genomen suggereren dat de Commissie het begrip “dairy cattle” vrij letterlijk heeft genomen. Zo worden bijvoorbeeld in randnr. 73 landbouwers “active in the milk sector” aangeduid als de “beneficiaries” van de fosfaatrechtenregeling. Dit lijkt aan te sluiten bij de stelling van de Minister dat tijdens de meldingsprocedure de “vleesveekwestie” niet uitdrukkelijk aan bod is gekomen. Een begrijpelijke stelling, want volgens het CBb heeft de Minister “in de loop van de tijd een gewijzigde visie […] ontwikkeld op de gewenste reikwijdte van het fosfaatrechtenstelsel”.
Onder andere uit het besluit van de Commissie in staatssteunzaak SA.35550 en de in dit besluit genoemde jurisprudentie (randnr. 96) volgt dat de scope van een staatssteunbesluit niet alleen aan de hand van de “bewoordingen” van het besluit kan worden vastgesteld. Er moet ook gekeken worden naar (i) de door de lidstaat beschreven steunregeling, (ii) de verzoeken van de Commissie om nadere informatie omtrent de werkingssfeer van een door een lidstaat aangemelde steunregeling, en (iii) antwoorden van de lidstaat op deze verzoeken. De Minister had deze informatie eenvoudig kunnen verschaffen. Zij beschikt immers over alle met de Commissie gewisselde documenten. Om onverklaarbare redenen schijnt het staatssteundossier echter niet in het geding gebracht te zijn.
Het door de Minister ingenomen standpunt vertoont overigens een frappante gelijkenis met het antwoord van Eurocommissaris Vestager op vragen van Europees parlementslid Annie Schreijer-Pierik. Volgens Vestager zijn “[i]n principe […] niet-melkveebedrijven niet verplicht fosfaatrechten in het kader van de door de Commissie goedgekeurde staatssteunregeling te bezitten”. Waarom heeft het CBb, mede gelet hierop, geen vragen gesteld aan de Commissie? Eerder werd dit wel gedaan in de schapensubsidiezaak. Zie hierover de blog: CBb: Staatssecretaris EZ moet steunmaatregel alsnog melden. Het laatste woord is in de onderhavige zaak vermoedelijk nog niet gezegd.
