De Tsjechische overheid is van plan subsidie te geven aan openbare bibliotheken om boeken te digitaliseren. In een besluit van 16 april 2013 is de Europese Commissie (Commissie) tot de conclusie gekomen dat deze subsidie geen staatssteun vormt. Het door openbare bibliotheken digitaliseren van boeken vormt geen economische activiteit.
De casus
De subsidie is voornamelijk bedoeld om documenten te digitaliseren die in het bezit zijn van openbare bibliotheken. Gedigitaliseerde documenten die naar Tsjechisch recht, niet langer auteursrechtelijk beschermd zijn, zullen ook online toegankelijk zijn. Alle andere documenten zullen in digitale vorm alleen in de bibliotheek zelf geraadpleegd kunnen worden. De Tsjechische overheid heeft de voorgenomen maatregel aan de Commissie gemeld.
Oordeel van de Commissie
Staatssteun
De Commissie wijst er allereerst op dat van staatssteun sprake is als (i) een of meer ondernemingen (ii) een selectief voordeel ontvangen, dat (iii) door de staat of met staatsmiddelen wordt bekostigd, waardoor (iv) de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten beïnvloed. Het gaat om cumulatieve voorwaarden.
In de onderhavige zaak gaat de Commissie na of de Tsjechische openbare bibliotheken kwalificeren als “onderneming” in de zin van de staatssteunregels. Het gaat hierbij om een entiteit dit een “economische activiteit” verricht. De wettelijke status of de manier waarop de entiteit is gefinancierd is irrelevant.
Economische activiteit
Tsjechische openbare bibliotheken (zowel publiek als privaat) zijn verplicht wettelijk voorgeschreven activiteiten aan elke geïnteresseerde gebruiker kosteloos te verschaffen. Zo mag bijvoorbeeld voor het uitlenen of (digitaal) inzien van documenten geen vergoeding worden gevraagd. Slechts in bijzondere gevallen mogen de daadwerkelijk gemaakte kosten in rekening worden gebracht. Om deze reden worden de openbare bibliotheken publiek gefinancierd.
Uit een besluit van 22 november 2006 [Laboratoire national de métrologie] volgt dat een van de belangrijkste criteria om te bepalen of een bepaalde activiteit een economisch karakter heeft, is of een dergelijke activiteit ten minste in beginsel door een particuliere onderneming met winstoogmerk kan worden uitgeoefend. Omdat de Tsjechische openbare bibliotheken hun activiteiten gratis moeten verrichten, worden deze activiteiten niet verricht door particuliere ondernemingen met winstoogmerk. Dat in sommige gevallen de werkelijk gemaakte kosten in rekening gebracht kunnen worden, doet hier blijkens het Compass Datenbank arrest [r.o. 39] niet aan af.
Hierbij is volgens de Commissie van belang dat niet de openbaarmaking van de gedigitaliseerde documenten voorop staat, maar de bescherming van deze documenten. De digitalisering ondersteunt deze taak van openbare bibliotheken.
Link met openbaar onderwijs
Tot slot wijst de Commissie erop dat openbare bibliotheken voorzien in de educatieve en culturele behoeften van de bewoners van het verzorgingsgebied van de betreffende bibliotheken. In zekere zin is de subsidie voor de openbare bibliotheken nodig om de basisfuncties van een staat op het gebied van onderwijs, cultuur en maatschappij veilig te stellen. De hele opzet vertoont mitsdien gelijkenis met openbaar onderwijs dat blijkens de DAEB Mededeling [randnr. 26] een economisch karakter ontbeert.
Commentaar
Van staatssteun is slechts sprake als een onderneming door de overheid of met staatsmiddelen wordt begunstigd. Slechts een entiteit die een “economische activiteit” verricht kwalificeert voor de staatssteunregels als onderneming. Het hiervoor besproken besluit maakt duidelijk maakt dat een activiteit pas een economisch karakter heeft indien de activiteit ten minste in beginsel door een particuliere onderneming met winstoogmerk kan worden uitgeoefend. Als er met een activiteit niets te verdienen valt, zal geen particuliere onderneming de activiteit verrichten.
Op de tweede plaats laat het besproken besluit zien dat een activiteit geen economisch karakter op het moment dat de overheid de activiteit subsidieert. De staatssteunregels verlangen niet dat de ontvanger van een goed of dienst hier zelf voor moet betalen. Gedacht kan worden aan de kosten voor medische zorg. In veel gevallen worden de kosten niet door de zorgontvanger, maar door de zorgverzekeraar gedragen. Toch is het verlenen van zorg vanuit staatssteunoptiek een economische activiteit. Meer hierover in de blog: Het interstatelijk effect van staatssteun in de zorgsector.
Dat de Tsjechische openbare bibliotheken ondanks de te verlenen subsidie niet kwalificeren als onderneming, heeft er kennelijk ook mee te maken dat zij volgens de Commissie fungeren als “vehicles for the State authorities” bij de uitvoering van echter publieke taken en verantwoordelijkheden. Zo bezien valt ook de vergelijking die de Commissie met het openbaar onderwijs maakt te verklaren. Openbaar onderwijs is immers bij uitstek een overheidstaak.
