De Europese Commissie (Commissie) mag een klacht over een vermeende inbreuk op de artikelen 101 en 102 VWEU afwijzen indien het belang van de Europese Unie bij de behandeling niet groot genoeg is. Dit heeft het Gerecht van de EU (Gerecht) beslist in een arrest van 19 maart 2025.
De casus
De heer Swenters diende op 16 oktober 2019 een klacht in bij de Commissie. Volgens de klacht zouden negen ondernemingen (waaronder Sibelco) inbreuk gemaakt hebben en nog steeds maken op artikel 101 lid 1 VWEU (kartelverbod) door verschillende overeenkomsten en contracten te sluiten met betrekking tot de winning en levering van kwartszand in het Belgische Maasmechelen. Verder zou Sibelco in strijd met artikel 102 VWEU (misbruikverbod) op vorenbedoelde markt misbruik gemaakt hebben en nog steeds maken van haar economische machtspositie. Sibelco zou hem en de andere acht ondernemingen namelijk dwingen deel te participeren in overeenkomsten en contracten die deel uitmaakten van een totaalplan om het recht op winning en levering van het kwartszand in Maasmechelen exclusief aan Sibelco voor te behouden en toe te kennen.
Na correspondentie over en weer, deelde de Commissie de heer Swenters overeenkomstig artikel 7 lid 1 Vo 773/2004 in een brief van 5 oktober 2022 mee dat er onvoldoende gronden waren om gevolg te geven aan de klacht. Volgens de Commissie was het belang van de EU bij de behandeling niet groot genoeg. Dit standpunt berustte op vier feitelijke en juridische elementen:
| (i) | de vermeende inbreuk had uitsluitend in België plaatsgevonden, waar ook het merendeel van de betrokken ondernemingen was gevestigd |
| (ii) | de winning en de exploitatie van kwartszand waren onderworpen aan Belgische nationale, regionale en lokale regelingen |
| (iii) | de Belgische nationale mededingingsautoriteit en rechterlijke instanties bleken bij uitstek geschikt om de relevantie van onder (ii) bedoelde rechtsregels bij de beoordeling van de onder (i) bedoelde vermeende mededingingsverstorende praktijken te beoordelen. |
| (iv) | bij Belgische rechterlijke instanties waren hogerberoepsprocedures aanhangig |
Naar aanleiding van vorenbedoelde brief verzocht de heer Swenters de Commissie haar voorlopig standpunt te herzien en een onderzoek naar de betrokken praktijken in te stellen. De Commissie handhaafde echter haar voorlopig standpunt en wees in een besluit van 13 januari 2023 (Besluit) de klacht op grond van artikel 7 lid 2 Vo 773/2004 af. Tegen het Besluit stelde de heer Swenters beroep in bij het Gerecht.
Oordeel van het Gerecht
Schending van de motiveringsplicht en de onderzoeksplicht van de Commissie
Volgens het Gerecht heeft de Commissie aan haar motiveringsplicht voldaan door in het Besluit de vier feitelijke en juridische elementen te benoemen die haar tot het standpunt hadden gebracht dat de Belgische autoriteiten en rechterlijke instanties geschikt waren om de beweringen in de klacht te behandelen. Op grond daarvan kon de Commissie besluiten dat het belang van de Unie niet groot genoeg was om een onderzoek te rechtvaardigen (r.o. 27). Daarnaast wijst het Gerecht erop dat de heer Swenters de door hem betwiste gegrondheid van het Besluit niet met een motiveringsklacht kon bestrijden (r.o. 28).
Artikel 7 Vo 773/2004 geeft een klager niet het recht om van de Commissie een definitief besluit over het al dan niet bestaan van de beweerdelijke inbreuk te verlangen. Zo bezien hoefde de Commissie in het Besluit geen standpunt in te nemen over de vraag of de vermeende mededingingsverstorende praktijken al dan niet bestonden. Bijgevolg was de Commissie niet verplicht een onderzoek in te stellen. Zij was alleen gehouden de haar door de klager ter kennis gebrachte feitelijke en juridische elementen te onderzoeken. Aangezien de Commissie dit laatste had gedaan, is van schending van de onderzoeksplicht geen sprake (r.o. 34-40). De eerste beroepsgrond wordt afgewezen (r.o. 41-42).
Schending van het begrip “belang van de Unie”
Onder andere op grond van het Agria Polska arrest is het de Commissie toegestaan om ontvangen klachten prioriteren. In dat kade mag zij niet alleen de volgorde bepalen waarin de klachten zullen worden onderzocht, maar eveneens een klacht afwijzen wegens ontoereikend belang van de Unie om het onderzoek van de zaak voort te zetten. Van laatstbedoeld mogelijkheid kan blijkens het Sped-Pro arrest overigens alleen gebruik worden gemaakt, indien de nationale instanties de rechten van de klager naar behoren kunnen beschermen (r.o. 50-52). In voorkomend geval is de Commissie niet verplicht te bewijzen dat er geen inbreuk werd gepleegd (r.o. 54). Wel dient uit het afwijzingsbesluit te blijken dat de Commissie een afweging heeft gemaakt tussen (r.o. 55):
| (i) | de mate waarin de gestelde inbreuk de werking van de gemeenschappelijke markt kan aantasten |
| (ii) | de waarschijnlijkheid dat zij het bestaan van de inbreuk kan aantonen |
| (iii) | de reikwijdte van de onderzoeksmaatregelen die nodig zijn om onder optimale voorwaarden te waken over de eerbiediging van de artikelen 101 en 102 VWEU |
Door prioriteit te geven aan het criterium dat de Belgische nationale autoriteiten en rechterlijke instanties geschikt waren om de beweringen in de klacht van de heer Swenters te behandelen, hoefde de Commissie de mate waarin de interne markt door de vermeende mededingingsverstorende praktijken werd verstoord niet te onderzoeken (r.o 58-59).
De Commissie kon vervolgens de geschiktheid van de Belgische nationale autoriteiten en rechterlijke instanties op de eerste plaats baseren op de constatering dat de geografische reikwijdte van de betrokken praktijken beperkt was tot België. De praktijken hadden immers betrekking op de toegang tot grondstoffen in het Belgische Maasmechelen. Daarnaast waren vijf van de negen ondernemingen waartegen de klacht was gericht in België gevestigd (r.o. 62-67). Op de tweede plaats mocht de Commissie aannemen dat de Belgische nationale autoriteiten en rechterlijke instanties de rechten van de de heer Swenters naar behoren kunnen beschermen. Zij kunnen, anders dan de heer Swenters beweerde, de relevante feiten onderzoeken en, in voorkomend geval, ervoor zorgen dat een eventuele inbreuk op de artikelen 101 en 102 VWEU wordt beëindigd. Bovendien waren er bij Belgische rechterlijke instanties hogerberoepsprocedures aanhangig, waarvan de heer Swenters niet had aangetoond dat die hem onvoldoende in staat stelden zijn individuele rechten te doen gelden. Juist deze nationale procedures rechtvaardigen dat de Commissie geen parallel onderzoek verrichtte. Daarenbovn is het voeren van nationale procedures blijkens het Giùlemanidallajuve arrest een element dat de Commissie bij de beoordeling van het belang van de Unie in aanmerking mag nemen. (r.o. 69-92). Ook de tweede beroepsgrond wordt afgewezen (r.o. 93).
Commentaar
De heer Swenters heeft zich op het standpunt gesteld dat de Belgische Mededingingsautoriteit enerzijds en de Belgische rechterlijke instanties anderzijds er niet voor konden zorgen dat zijn klacht doeltreffend werd behandeld (r.o. 71). Zo bezien was de klacht bij de Commissie mogelijk bedoeld als druk- of laatste redmiddel. Het onderhavige arrest laat echter zien dat zeker in een dergelijk geval nadrukkelijk rekening moet worden gehouden met het bijzondere karakter van de klachtenprocedure bij de Commissie.
De Commissie is een bestuursorgaan dat op het gebied van de mededinging belast is met een zeer uitgebreide algemene toezichthoudende en controlerende taak. Daarom mag zij blijkens het Automec arrest alle organisatorische maatregelen treffen die nodig zijn voor de vervulling van die taak, waaronder het prioriteren van klachten (r.o. 77). Mitsdien is het de Commissie niet alleen toegestaan de volgorde te bepalen waarin de klachten zullen worden onderzocht, maar ook klachten af te wijzen. Bij het vaststellen van de mate van prioriteit van een klacht, mag de Commissie zich baseren op het belang van de Unie (r.o. 85). Hier geldt ingevolge het Ufex arrest geen specifiek toetsingskader voor. De Commissie mag zelf de toepasselijke beoordelingscriteria bepalen (r.o. 79).
Aldus beschikt de Commissie over een ruime discretionaire bevoegdheid een klacht wel of niet op te pakken. In het kader van de uitoefening van deze bevoegdheid, dient de Commissie op grond van het IECC arrest wel “alle relevante elementen, rechtens en feitelijk, in aanmerking [te] nemen om over het aan de klacht te geven gevolg te beslissen. Zij is meer in het bijzonder gehouden alle feitelijke en juridische elementen waarvan de klager haar op de hoogte heeft gesteld, aandachtig te onderzoeken” (r.o. 57). Tot een verder onderzoek is de Commissie niet verplicht. Zo bezien kan de onderbouwing van de klacht dus bepalend zijn of die al dan niet door de Commissie wordt weggeprioriteerd. Daarom doet een klager er goed aan zich bij de formulering van zijn klacht nadrukkelijk rekenschap te geven van de prioriteringscriteria die volgens de Commissie relevant zijn voor de beoordeling van het belang van de Unie. Randnummer 44 van de Mededeling behandeling van mededingingsklachten door de Commissie kan daarbij als inspiratiebron dienen.
Overigens is ook de Autoriteit Consument en Markt (ACM) bevoegd mededingingsklachten te prioriteren. Dit wordt beschreven in de blog De zaak Riedel vs Coca Cola en het “wegprioriteren” van een klacht door de ACM.
