De Europese Commissie heeft op 19 mei 2016 de langverwachte Mededeling betreffende het begrip staatssteun (de Mededeling) gepubliceerd. Met de Mededeling wil de Commissie duidelijk maken hoe de diverse elementen van het begrip staatssteun worden uitgelegd door Unierechters en, bij gebreke daarvan, hoe zij deze begrippen interpreteert.
Staatssteun: de elementen
Gelet op artikel 107 lid 1 VWEU is van een steunmaatregel sprake als:
| 1. | een of meer ondernemingen |
| 2. | een selectief voordeel ontvangen |
| 3. | dat door de staat wordt verleend of met staatsmiddelen wordt bekostigd |
| 4. | waardoor de mededinging wordt vervalst, en |
| 5. | de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed |
Onderneming
De staatssteunregels zijn alleen van toepassing als een of meer ondernemingen worden begunstigd. Daarom is het relevant om vast te stellen wanneer een entiteit kwalificeert als onderneming. Hiervan is sprake als een entiteit, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd, economische activiteiten verricht. Dit betekent dat van alle activiteiten die een entiteit verricht nagegaan moet worden of ze economisch van aard zijn. Aan de hand van zowel jurisprudentie als de eigen beschikkingenpraktijk geeft de Commissie voorbeelden van activiteiten die niet-economisch van aard zijn.
Selectiviteit
lechts als een of meer tot een selecte groep behorende ondernemingen worden begunstigd, zijn de staatssteunregels van toepassing. De staatssteunregels zien dus niet op maatregelen waar alle ondernemingen van profiteren. In de Mededeling wordt uitvoering uiteengezet hoe de selectiviteit beoordeeld moet worden. Hierbij wordt relatief veel aandacht besteed aan belastingmaatregelen.
Voordeel
Een overheidsmaatregel is als steun aan te merken indien een onderneming hierdoor een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale omstandigheden niet zou hebben ontvangen. Van een economisch voordeel is sprake als daardoor de lasten worden verlicht die normaal op het budget van een onderneming drukken. De staatssteunregels staan er niet aan in de weg dat overheden economisch actief zijn. Als zij dat doen onder normale marktvoorwaarden, is er van staatssteun geen sprake. Hiervoor introduceert de Commissie de marktdeelnemer in een markteconomie test (ME-test). Naast algemene beginselen, maakt de Commissie duidelijk hoe kan worden aangetoond dat overheidsoptreden marktconform is. Vermeldenswaardig is nog dat de Commissie niet alleen kijkt naar directe voordelen, maar ook naar indirecte voordelen. Niet uitgesloten kan worden dat voordelen worden doorgegeven bijvoorbeeld aan ondernemingen die werkzaam zijn op een ander activiteitsniveau. Zo kan een begunstigde onderneming besluiten een deel van de steun te gebruiken om bedrijfsruimte goedkoper te verhuren. Op die manier komt een deel van de steun bij de huurder van de bedrijfsruimte terecht.
Middelen afkomstig van de staat
In het geval een overheidsinstantie het voordeel zelf verschaft, is het meestal makkelijk vast te stellen dat de met het verschafte voordeel gemoeide middelen, afkomstig zijn van de overheidsinstantie. Moeilijker wordt het als het voordeel afkomstig is van entiteiten die niet als overheidsinstantie kwalificeren. De middelen van een dergelijke entiteit kunnen evenwel aan de overheid worden toegerekend indien deze overheid een bepaalde mate van zeggenschap over de besteding van de middelen. Een door deze entiteit verschaft voordeel is voorkomende situatie met staatsmiddelen bekostigd.
Vervalsing van de mededinging
Een door de staat toegekende maatregel wordt geacht de mededinging te vervalsen wanneer daarmee de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen wordt versterkt. De vervalsing van de mededinging hoeft niet aanzienlijk of materieel te zijn. Het is voldoende dat de begunstigde onderneming dankzij de steun een sterkere concurrentiepositie kan behouden dan het geval was geweest indien de steun niet was verschaft.
Beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten
Het handelsverkeer wordt geacht te worden beïnvloed, als door de steun de positie van de begunstigde onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer wordt versterkt. Het is niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf actief is in het grensoverschrijdend handelsverkeer. Voldoende is dat de onderneming zich beweegt op een markt waar grensoverschrijdend handelsverkeer plaats vindt.
Hoewel er geen ondergrens is voor de beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten, heeft de Commissie in diverse zaken geconcludeerd dat bepaalde activiteiten, door de specifieke omstandigheden ervan, een zuiver lokaal karakter hadden en het handelsverkeer niet ongunstig beïnvloedden. In 2015 heeft de Commissie aan de hand van een aantal concrete voorbeelden oriëntatiehulp gegeven over de beoordeling van het interstatelijk effect.
Uitsmijter: staatssteun en infrastructuur
De Mededeling wordt afgesloten met een beschrijving van het kader voor de beoordeling van steun ten behoeve van infrastructuur. Sedert het arrest Flughafen Leipzig-Halle moet immers op het niveau van (i) de ontwikkelaar/eigenaar, (ii) de exploitanten en (iii) de eindgebruikers bekeken worden of aan de staatssteunregels wordt voldaan. Op al deze drie niveaus kan infrastructuur immers commercieel
worden geëxploiteerd. Overheidsfinanciering van infrastructuur die niet bedoeld is om commercieel te worden geëxploiteerd, is in beginsel uitgesloten van de toepassing van de staatssteunregels. Indien bij gemengd gebruik de infrastructuur bijna uitsluitend (max. 20%) voor een niet-economische activiteit wordt gebruikt, kan de financiering ervan eveneens volledig buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels vallen, mits het economische gebruik zuiver ondersteunend blijft.
Slot
De Mededeling vormt een handig en actueel kader voor de beoordeling van de diverse elementen van het begrip staatsteun. Met name de beschrijving van de MEO-test is voor de praktijk nuttig. Het is tot slot goed om te weten dat de Mededeling enkele eerdere mededelingen vervangt, zoals bijvoorbeeld de Mededeling betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties.
