De Europese Commissie (Commissie) heeft in een eerst recent gepubliceerd besluit van 27 oktober 2022 een Duitse compensatieregeling voor het vrijwillig tijdelijk stopzetten van visserij-activiteiten goedgekeurd. Het besluit laat zien dat een dergelijke vergoeding staatssteun vormt die met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard. Zelfs als de steunregeling niet past binnen de door de Commissie opgestelde beoordelingscriteria.
De casus
In het kader van de Brexit, bereikten het Verenigd Koninkrijk en de Europese Unie (EU) op 24 december 2020 een politiek akkoord over een handels- en samenwerkingsovereenkomst. In deze overeenkomst werden onder andere verlaagde visquota voor lidstaten vastgesteld. Teneinde de negatieve gevolgen hiervan voor de Duitse visserijsector te beperken, introduceerde Duitsland een compensatieregeling ten behoeve van het vrijwillig tijdelijk stopzetten van visserij-activiteiten (randr. 26).
De steunregeling werd voorafgaand aan de uitvoering door Duitsland overeenkomstig artikel 108 lid 3 VWEU aan de Commissie gemeld (randr. 45).
Oordeel van de Commissie
Toepasselijkheid van de staatssteunregels
Volgens artikel 8 leden 1 en 2 Verordening 508/2014 (Vo EFMZV), zijn de staatssteunregels van toepassing op steun die lidstaten verlenen aan ondernemingen die actief zijn in de visserij- en aquacultuursector, tenzij de steun op basis van de Vo EFMZV wordt verleend. Dit laatste doet zich in de onderhavige zaak echter niet voor (randr. 44). De Duitse regeling moet mitsdien integraal op basis van de staatssteunregels worden beoordeeld.
Kwalificatie als staatssteun
De Commissie wijst er allereerst op dat een maatregel pas als staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU kan worden aangemerkt, indien aan alle voorwaarden van dat artikel zijn voldaan. “Ten eerste moet de maatregel aan de staat zijn toe te rekenen en met staatsmiddelen zijn bekostigd. Ten tweede moet de maatregel de begunstigden een voordeel opleveren. Ten derde moet dit voordeel selectief van aard zijn. Ten vierde moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden” (randnr. 46). Getoetst aan deze voorwaarden kwalificeert de compensatieregeling als staatssteun.
De maatregel zal door twee Duitse deelstaten worden uitgevoerd. Zodoende is de maatregel aan de staat toe te rekenen. In eerste instantie zal de steun door Duitsland worden voorgefinancierd. Het hiermee gemoeide bedrag wordt uiteindelijk uit de Brexit-aanpassingsreserve terugbetaald. De middelen die een lidstaat uit deze reserve krijgen toegewezen zullen in gedeeld beheer door de lidstaten en de Commissie worden ingezet. Dit laat onverlet dat deze middelen staatsmiddelen van de lidstaten gaan vormen, aangezien zij de beschikking krijgen over “beoordelingsruimte bij het gebruik van deze middelen (met name bij de selectie van de begunstigden).” Dit betekent dat de steun zowel voor wat betreft de voorfinanciering als de terugbetaling uit staatsmiddelen zullen worden bekostigd (randnrs. 47-48).
De steun levert de begunstigden (zie randnr. 14) een selectief voordeel op. Het bevrijdt uitsluitend bepaalde ondernemingen in de visserijsector van kosten die zij onder normale marktvoorwaarden zelf zouden moeten dragen. Verder wordt de mededinging vervalst, aangezien de concurrentiepositie van de begunstigden door de steun wordt versterkt. Tot slot wordt ook het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloed. De begunstigden zijn immers actief in sectoren waarin handelsverkeer binnen de EU plaatsvindt (randnrs. 48-52).
Toelaatbaarheid van de steunregeling
Aangezien de begunstigden actief zijn in de visserijsector, toetst de Commissie de compensatieregeling aan de Richtsnoeren staatssteun in de visserij- en aquacultuursector (). In dit kader stelt de Commissie vast dat steun voor het tijdelijk stopzetten van visserij-activiteiten niet uitdrukkelijk in de Richtsnoeren 2015 is opgenomen. In een dergelijke geval dient de lidstaat aan te tonen dat de betrokken steun in overeenstemming is met de beginselen van deel 3 van de Richtsnoeren 2015. Hierbij doet zich een moeilijkheid voor. Ingevolge randnummer 35 van de Richtsnoeren 2015 kan immers geen steun worden verleend voor de tijdelijke stopzetting van visserij-activiteiten, tenzij voldaan wordt aan de voorwaarden genoemd in artikel 33 Vo EFMZV. Dit laat volgens de Commissie echter onverlet dat “bepaalde uitzonderlijke maatregelen die niet onder de bestaande staatssteunregels vallen, noodzakelijk zijn om de gevolgen van Brexit te verzachten”. Daarom is Commissie bereid af te wijken van punt 35 van de Richtsnoeren 2015, mits de maatregel:
| (i) | een causaal verband heeft met Brexit |
| (ii) | niet gericht is op andere oorzaken dan de gevolgen van Brexit en |
| (iii) | zodanig is ontworpen dat de positieve effecten ervan opwegen tegen de mogelijke negatieve gevolgen voor het handelsverkeer en de mededinging |
In het licht hiervan toetst de Commissie de maatregel zowel aan de gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen (common assessment principles), als de specifieke beginselen voor de visserij- en aquacultuursector (randnrs. 53-60). Deze beoordeling wijst uit dat de steunregeling verenigbaar is met de interne markt (randnr. 98).
Gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen
| – | Bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang De steun stelt begunstigden in staat zich aan te passen aan de nieuwe situatie die het gevolg is van de Brexit (randnrs. 62-64) |
| – | Noodzaak van overheidsmaatregelen Door middel van Verordening 2021/1755 heeft de Europese wetgever een reserve voor een aanpassing aan de Brexit opgericht. Hiermee heeft de Europese wetgever de noodzaak voor overheidsingrijpen erkend (randnrs. 65-68). |
| – | Geschiktheid van de steunmaatregel Met name de als gevolg van de Brexit veroorzaakte economische verliezen worden gecompenseerd door een mechanisme dat reeds in het kader van Vo EFMZV is beproefd om deze “ongekende situatie” aan te pakken. (randnrs. 69-72) |
| – | Stimulerend effect Vanwege het compenserend karakter van de Duitse steunregeling, is op grond van randnummer 52 van de Richtsnoeren 2015 een stimulerend effect niet vereist (randnrs. 73-73). |
| – | Evenredigheid van de steun (proportionaliteit) De steun is beperkt tot aanvragers die het bestaan van een causaal verband met Brexit aantonen overeenkomstig de in de steunregeling vastgelegde voorwaarden. Bovendien wordt de steun berekend volgens een op objectieve criteria gebaseerde formule (randnrs. 75-78). |
| – | Vermijding van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer Het totale bedrag van de regeling, namelijk 12 miljoen euro, is weliswaar niet verwaarloosbaar, maar op het eerste gezicht lijkt het niet waarschijnlijk dat de regeling significante gevolgen zal hebben voor de mededinging en het handelsverkeer. Bovendien draagt de steunregeling bij aan het bereiken van de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) (randnrs. 87-93). |
| – | Transparantie Duitsland zal alle relevante informatie publiceren op de uitgebreide staatssteunwebsite van de Commissie (randnrs. 94-96). |
| – | Beperkte duur De steunregeling heeft een looptijd van 2 jaar. Dit is minder dan de maximale duur van 7 jaar waar de Richtsnoeren 2015 vanuit gaan (randnrs. 79-80). |
Specifieke beginselen voor de visserij- en aquacultuursector
Duitsland zorg ervoor dat (randnrs. 81-86):
| – | de begunstigden verplicht zijn tijdens de uitvoering van de steunregeling en tot vijf jaar na de uitbetaling van de steun de voorschriften van het GVB na te leven |
| – | geen steun zal worden toegekend aan aanvragers die regels van het GVB geschonden hebben |
| – | steun zal worden teruggevorderd indien een begunstigde tijdens de uitvoering van de steunregeling of in de periode van vijf jaar na de uitbetaling van de steun een inbreuk pleegt als bedoeld in artikel 10 lid 1 Vo EFMZV |
Commentaar
Het besluit bevat geen nieuwe inzichten, maar is om een aantal redenen het bespreken meer dan waard.
Toepasselijkheid staatssteunregels
Op grond van artikel 42 VWEU zijn de staatssteunregels “op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten slechts in zoverre van toepassing, als door het Europees Parlement en de Raad” is bepaald. Ten aanzien van de visserijsector is daarvan gebruik gemaakt door in artikel 8 Vo EFMZV te bepalen dat de staatssteunregels van toepassing zijn “op steun die lidstaten verlenen aan ondernemingen in de visserij- en de aquacultuursector”, tenzij de steun wordt betaald in het kader van de Vo EFMZV. Aangezien deze uitzondering zich niet voordoet, werd de Duitse compensatieregeling integraal op basis van de staatssteunregels beoordeeld.
Compensatie voor het vrijwillig aanvaarden van een nadeel
Uit de casus volgt impliciet dat de begunstigden niet door de Duitse overheid verplicht werden hun visserij-activiteiten tijdelijk stop te zetten. Het besluit hiertoe werd dus vrijwillig genomen. Door de visserij-activiteiten tijdelijk te staken, liepen de begunstigden inkomsten mis. Het onderhavige besluit bevestigt andermaal dat de compensatie voor dit nadeel kwalificeert als een voordeel in de zin van de staatssteunregels. Voor een vergelijkbaar geval zie de blog: Subsidie voor het vrijwillig afstand doen van een vergunning vormt staatssteun.
Staatsmiddelen
De steun in kwestie wordt in eerste instantie door Duitsland voorgeschoten. Dat hiervoor staatsmiddelen worden gebruikt, ligt voor de hand. Dit gebruik is echter maar tijdelijk. Het voorgeschoten bedrag wordt immers op termijn uit de Brexit-aanpassingsreserve terugbetaald. Hoewel een lidstaat de uit deze reserve stammende middelen samen met de Commissie inzet, zijn het staatsmiddelen van de lidstaat. De lidstaat mag immers bepalen aan wie de middelen worden toegekend. Zie in dit kader de Mededeling betreffende het begrip staatssteun: (randnr. 60):
“Ook middelen afkomstig van de Unie (bijv. uit de structuurfondsen), van de Europese Investeringsbank of het Europees Investeringsfonds of van internationale financiële instellingen zoals het Internationaal Monetair Fonds of de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling worden als staatsmiddelen beschouwd indien nationale autoriteiten een beoordelingsruimte hebben ten aanzien van het gebruik van deze middelen (met name de keuze van begunstigden)”
Toetsingscriteria van de Commissie zijn niet in marmer gebeiteld
De Commissie blijkt bereid in uitzonderlijke situaties af te wijken van de eigen toetsingscriteria. In het onderhavige geval maakte de Brexit afwijking noodzakelijk. Maar het komt vaker voor. Een voorbeeld wordt besproken in de blog Sloop en ombouw pelsdierhouderij bezien vanuit staatssteun optiek.
* foto van wandski via pixabay.com
