De Europese Commissie (Commissie) had in een besluit van 29 mei 2017 de (potentiële) steun die Duitsland aan de Jugendherberge Berlin Ostkreuz (Jeugdherberg) had gegeven met de interne markt verenigbaar verklaard. Dit besluit wordt door het Gerecht van de Europese Unie (Gerecht) in een arrest van 20 juni 2019 nietig verklaard. De Commissie had wegens het bestaan van “ernstige moeilijkheden” de formele onderzoeksprocedure moeten inleiden.
De casus
Op het eerste gezicht is de casus redelijk simpel. De stad Berlijn, een Duitse deelstaat, had een historisch pand om niet ter beschikking gesteld van de Jeugdherberg. Een directe concurrent van de Jeugdherberg, A&O hotel and hostel Berlin Friederichhain (thans A&O hostel and Hotel Berlin), diende hierover een klacht in bij de Commissie. Naar aanleiding hiervan stelde de Commissie in een besluit van 29 mei 2017 vast dat als de bestreden maatregel kwalificeert als staatssteun, deze met de interne markt verenigbaar is. Tegen dit besluit, dat besproken wordt in de blog Europese Commissie: staatssteun voor Berlijnse jeugdherberg toelaatbaar, ging A&O in beroep bij het Gerecht.
In het bestreden besluit [randnr. 52] had de Commissie expliciet in het midden gelaten of de Jeugdherberg een voordeel ontving en zo ja hoe hoog dat voordeel was. Juist dat feit maakt de casus op het tweede gezicht redelijk ingewikkeld.
Oordeel van het Gerecht
Ontvankelijkheid
Duitsland, dat zich aan de zijde van de Commissie in de procedure had gevoegd, meende dat het beroep van A&O niet-ontvankelijk was. Het Gerecht gaat hier niet in mee. Onbetwist staat vast dat A&O in het bestreden besluit [randnr. 19] als belanghebbende is aangemerkt [r.o. 42]. Indien de Commissie de formele onderzoeksprocedure had ingeleid, zou A&O in verband hiermee in de gelegenheid zijn gesteld haar opmerkingen te maken. Hierdoor zou A&O haar processuele rechten veel gerichter en met meer kennis van zaken hebben kunnen uitoefenen dan in de voorafgaande onderzoeksprocedure [r.o. 52]. Omdat het beroep van A&O ziet op het waarborgen van deze rechten, is haar beroep ontvankelijk.
Ten gronde
Ernstige moeilijkheden
Wanneer de Commissie “ernstige moeilijkheden” ondervindt bij de beoordeling of een maatregel kwalificeert als staatssteun, dan wel of staatssteun verenigbaar is met de interne markt, is de Commissie verplicht een formeel onderzoek te starten [r.o. 57]. Een ontoereikend of onvolledig onderzoek in de eerste fase, kan een aanwijzing vormen voor dergelijke “ernstige moeilijkheden” [randnr. 59].
Verenigbaarheid van de steun
In het bestreden besluit had de Commissie expliciet in het midden gelaten of de maatregelen van de deelstaat Berlijn kwalificeerden als staatssteun. De maatregelen werden slechts in voorkomend geval verenigbaar geacht met de interne markt [r.o. 73]. Het Gerecht constateert vervolgens dat als de maatregelen inderdaad staatssteun vormen, het gaat om exploitatiesteun [r.o. 75]. Dergelijke steun is slechts in uitzonderlijke gevallen toelaatbaar. Bijgevolg moet de verenigbaarheid van exploitatiesteun “bijzonder zorgvuldig” worden onderzocht. Nu er sprake is van individuele steun moet dit bovendien “grondiger” gebeuren dan bij een steunregeling [r.o. 77, 78,101 en 127].
Een maatregel kan slechts met de interne markt verenigbaar worden verklaard indien met de maatregel (i) een doelstelling van algemeen belang wordt bevorderd, die (ii) passend, (iii) noodzakelijk en (iv) evenredig is [r.o. 90]. Daarnaast moet de maatregel ook een stimulerend effect hebben. De maatregel moet met andere woorden bijdragen tot de uitvoering van een bijkomende activiteit van algemeen belang die de begunstigde onderneming niet met eigen middelen kan uitvoeren [r.o. 91 en 94].
Het Gerecht stelt vast dat de Commissie niet heeft bewezen dat zij het stimulerend effect “voldoende en volledig” heeft onderzocht [r.o. 99]. Aangezien de Commissie de hoogte van de verleende steun in het midden heeft gelaten, kan evenmin worden vastgesteld of de maatregel evenredig is [r.o. 105 en 108]. Dat de jeugdherberg op grond van Duits recht eventuele winsten moet herinvesteren in jeugdzorg, maakt dit niet anders. De door de deelstaat Berlijn verstrekte steun omvat immers ook het aanbieden van goedkope huisvesting in concurrentie met andere ondernemingen [r.o. 117]. Bijgevolg kan het bestaan van “ernstige moeilijkheden” met betrekking tot het stimulerende effect, de noodzaak en de evenredigheid van de betrokken maatregelen niet worden uitgesloten [r.o. 98-99 en 118].
Beïnvloeding van het handelsverkeer
Bij vraag of een maatregel verenigbaar is met de interne markt, behoort de Commissie de positieve effecten in de vorm van de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 107 lid 3 sub c VWEU af te wegen tegen de negatieve gevolgen van de steun voor de mededinging en de handel tussen de lidstaten [r.o. 124]. In het onderhavige geval had de Commissie het bestaan van “ernstige moeilijkheden” met betrekking tot de evenredigheid van de betrokken maatregelen niet genoegzaam uitgesloten [r.o. 124]. Bijgevolg kon de Commissie evenmin uitsluiten dat zij “ernstige moeilijkheden” ondervond bij het beoordelen van de gevolgen van de maatregelen voor de mededinging en de handel tussen de lidstaten [r.o. 125].
Oordeel
Het besluit van de Commissie van 29 mei 2017 wordt door het Gerecht nietig verklaard.
Commentaar
Op basis van meldingen van lidstaten, klachten, respectievelijk op eigen initiatief kan de Commissie onderzoeken of maatregelen van lidstaten kwalificeren als staatssteun en zo ja of ze verenigbaar zijn met de interne markt. Gelet op Vo 2015/1589 kan een dergelijk onderzoek bestaan uit twee fasen: (i) een eerste onderzoek (art. 4) en (ii) een formeel onderzoek (art. 6).
De Commissie is de enige instantie die staatssteun met de interne markt verenigbaar kan verklaren. Het besproken arrest laat echter zien dat de Commissie hierbij niet over een discretionaire bevoegdheid beschikt [r.o. 57].
Elke maatregel moet ook in de eerste fase “voldoende en volledig” worden onderzocht. De uitkomsten van dit onderzoek dienen in het besluit van de Commissie te worden weergegeven. Het onderzoek behoort “bijzonder zorgvuldig” gebeuren op het moment dat de maatregel is aan te merken als exploitatiesteun. In geval van individuele steun is daarenboven “grondiger” onderzoek nodig dan bij een steunregeling. Mochten op basis van vorenbedoeld onderzoek “ernstige moeilijkheden” bij de beoordeling van de maatregel niet kunnen worden uitgesloten, dan is de Commissie verplicht een formeel onderzoek in te leiden.
