In een besluit van 6 november 2013 is de Europese Commissie (Commissie) tot de conclusie gekomen dat de financiering van een nieuw archeologisch museum in Messara op het Griekse eiland Kreta niet kwalificeert als staatssteun. De financiering heeft volgens de Commissie namelijk geen effect op de handel tussen lidstaten.
De casus
De Griekse autoriteiten zijn van plan een nieuw te bouwen archeologisch museum in Messara te financieren. Dit voornemen hebben zij bij de Commissie aangemeld.
Messara is een dunbevolkte vlakte die moeilijk bereikbaar is. Het nieuwe Archeologisch Museum komt in het “hart” van het archeologische opgravingsgebied van de antieke stad Gortyna te liggen en heeft als belangrijkste doel het overbelaste Archeologisch Museum van Heraklion te ontlasten. Het project zal daarnaast ook tot doel hebben de kunstvoorwerpen die momenteel in het Archeologisch Museum van Heraklion worden tentoongesteld en andere die in depots worden bewaard, beter te beschermen, op te slaan en tentoon te stellen.
Het museum zal bestaan uit 3 zones:
| (i) | de receptie en ruimten voor het publiek (zoals een cafetaria en een winkel) |
| (ii) | zalen voor de permanente en periodieke tentoonstellingen |
| (iii) | ruimten waarin de ondersteunende functies van de musea zijn ondergebracht |
De projectbegroting bedraagt € 6.011.254,25 en wordt voor 85% medegefinancierd door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en voor 15% door nationale fondsen.
Het nieuwe museum zal eigendom worden van de Griekse staat en door een dienst van het Griekse Ministerie van Cultuur worden geëxploiteerd. Periodieke tentoonstellingen zullen uitsluitend door deze dienst worden georganiseerd. De cafetaria zal worden verhuurd aan een particuliere uitbater die de exploitatie op zich zal nemen na een openbare aanbestedingsprocedure. De verhuur zal worden gegund aan de economisch meest voordelige bieder. De keuze van de aannemer die verantwoordelijk zal zijn voor de eigenlijke bouwwerkzaamheden is gemaakt na een open, transparante, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure op basis van de economisch meest voordelige inschrijving.
Het inkomen van het museum zal bestaan uit de:
| (i) | verkoop van (laaggeprijsde) tickets |
| (ii) | huuropbrengst van de cafetaria |
| (iii) | opbrengst van de verkoop van souvenirs en andere artikelen uit de winkel |
De totale inkomsten zullen waarschijnlijk onvoldoende zijn om de exploitatiekosten te dekken. Winst is dus niet te voorzien.
Oordeel van de Commissie
Staatssteun
De Commissie wijst er allereerst op dat er sprake is van staatssteun als (i) een of meer ondernemingen (ii) een niet-marktconform voordeel krijgen dat (iii) door de overheid wordt verschaft of met overheidsmiddelen wordt bekostigd, waardoor (iv) de mededinging wordt vervalst en (v) en de handel tussen de lidstaten wordt vervalst.
Economische activiteit
Griekenland meende dat het museum niet zou kwalificeren als een onderneming, omdat de te verrichten activiteiten geen economisch karakter zouden hebben. De Commissie stelt zich echter op het standpunt“dat niet uitgesloten kan worden dat de activiteiten van het museum van economische aard zullen zijn, aangezien er tegen vergoeding diensten zullen worden verleend”. Overigens is uitsluitend het effect van de maatregel op de onderneming van belang, niet de aanleiding of het doel van het overheidsoptreden. Wat tot slot de uitbater van de kantine en de aannemer voor de bouw van het project betreft: zij verkopen diensten en oefenen bijgevolg een economische activiteit uit.
Voordeel
De aannemer is geselecteerd op basis van een open, transparante, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure overeenkomstig de beginselen van Richtlijn 2004/18 (Aanbestedingsrichtlijn). Gelet hierop heeft de Griekenland voor de bouw een marktprijs betaald, zodat er geen sprake is van een voordeel ten gunste van de aannemer.
Handel tussen de lidstaten
Het potentieel van het nieuwe museum om de handel tussen de lidstaten te beïnvloeden lijkt volgens de Commissie om de navolgende redenen zeer gering:
| (i) | het nieuwe museum zal geen belangrijke attractie zijn en bijgevolg een eindbestemming noch een nieuwe trekpleister voor toeristen vormen: naar alle waarschijnlijkheid zullen de bezoekers van het museum die uit andere lidstaten komen, besloten hebben Kreta te bezoeken ongeacht het bestaan van het museum |
| (ii) | het nieuwe museum zal worden gebouwd in een dunbevolkt gebied dat niet gemakkelijk te bereiken is en geen noemenswaardige toeristische infrastructuur heeft |
| (iii) | het project voorziet niet in publiciteit in de gehele EU om nieuwe toeristen aan te trekken |
| (iv) | op dit moment is niet gepland dat Gortyna zal worden opgenomen in de lijst van UNESCO-werelderfgoedmonumenten. |
Conclusie van de Commissie
Het is onwaarschijnlijk dat de bouw van het nieuwe museum zal resulteren in een extra stroom van toeristen uit andere EU-lidstaten naar Kreta, specifiek om dit museum te bezoeken. Derhalve concludeert de Commissie dat de aangemelde maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig zal beïnvloeden. Bij gebreke hiervan is van staatssteun geen sprake.
Commentaar
Economische activiteit
De Commissie meent niet kunnen uitsluiten dat de activiteiten van het nieuwe museum een economisch karakter zal hebben, aangezien er tegen betaling diensten worden aangeboden. Zonder toelichting is dat wel opvallend. In eerdere besluiten, zie bijvoorbeeld het besluit van 21 januari 2003 met betrekking tot het l’Ecomusée d’Alsace, kwalificeerden kleine musea doorgaans niet als onderneming “car elles ne sont pas engagées dans des activités commerciales au sens du droit de la concurrence”. Bezien vanuit het staatssteunrecht bestaat blijkens het Commissie/Italië arrest een economische activiteit uit het aanbieden van goederen en diensten op een markt. In elke lidstaat zijn talrijke musea actief die, al dan niet op verschillende geografische niveaus, met elkaar dingen naar de gunst van bezoekers. Voor de toegang tot een museum moet direct of indirect een vergoeding worden betaald, waarmee de exploitatie van het museum (in ieder geval gedeeltelijk) dient te worden bekostigd. Dit duidt op een economische activiteit. De vraag is alleen of dat voldoende is. Meer hierover in de blog: Kwijtschelding leningen Bataviawerf geen staatssteun.
Beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten
Interessant is verder de analyse op basis waarvan de Commissie concludeert dat de handel tussen de lidstaten niet wordt beïnvloed. De Commissie gaat na of het te begunstigende museum zelfstandig in staat is bezoekers uit andere lidstaten te trekken. Het gaat erom dat buitenlandse bezoekers naar de lidstaat van vestiging reizen speciaal om het betreffende museum te bezoeken. Dit kan zich voordoen bij belangrijke musea met een internationale reputatie zoals het Rijksmuseum, het Prado of het Louvre. Regionale of plaatselijke musea hebben deze aantrekkingskracht gemiddeld genomen niet. Alsdan ontbreekt het interstatelijk effect.
Op dezelfde wijze kan overheidssteun voor een tijdelijke expositie van een plaatselijk of regionaal museum waarschijnlijk eveneens een interstatelijk effect hebben. Namelijk als de expositie in staat is een breed internationaal publiek te trekken, de zogenaamde “blockbuster exhibition”. Dit kan onder andere uit een besluit van 10 oktober 2007 worden opgemaakt. Naar het oordeel van de Commissie waren de Weense federale musea vanwege hun “world-famous prestige” in “a position to set up reputable exhibitions, attracting an international public. The presence of an important exhibition may be a decisive argument for the decision of foreign tourists to visit Vienna” (randnr. 22).
* foto van Leonhard_Niederwimmer via Pixabay
