In een arrest van 12 september 2013 heeft het Gerecht van de Europese Unie (Gerecht) geoordeeld dat Duitse natuurbeschermingsorganisaties (Naturschutzorganisationen) ondernemingen zijn in de zin van de staatssteunregels. Als gevolg hiervan moet de eigendomsoverdracht van stukken grond door de Duitse Bond (de Duitse federale overheid) aan deze organisaties in het kader van natuurbehoud aan de staatssteunregels worden getoetst.
De casus
Om kosten te sparen besloot de Duitse Bond om grote stukken land (onder andere gelegen in nationale parken, UNESCO-Biosfeerreservaten en militaire oefenterreinen) om niet of met subsidie over te dragen aan de deelstaten, de Bundesstiftung Umwelt en andere organisaties voor natuurbehoud. De maatregel werd in 2007 bij de Europese Commissie (Commissie) uitsluitend uit rechtszekerheid aangemeld. Duitsland stelde zich immers op het standpunt dat er van staatssteun geen sprake was. De Commissie deelde deze mening niet. In een beschikking van 2 juli 2009 stelde de Commissie vast dat er sprake was van met de interne markt verenigbare staatssteun. Ondanks deze positieve uitkomst, ging Duitsland in beroep bij het Gerecht. Duitsland meende dat de Naturschutzorganisationen ten onrechte als onderneming waren aangemerkt. Daarnaast meende Duitsland dat de Naturschutzorganisationen niet waren bevoordeeld door de kosteloze overdracht van percelengrond.
Oordeel van het Gerecht
Het ondernemingsbegrip
Onder verwijzing naar onder andere het Höfner en Elser arrest, stelt het Gerecht voorop dat begrip “onderneming” elke entiteit (eenheid) omvat die een economische activiteit uitoefent. Een economische activiteit is het aanbieden van goederen en/of diensten op een bepaalde markt. Activiteiten die betrekking hebben op de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag ontberen een dergelijk economisch karakter. Indien een entiteit echter economische activiteiten verricht die los staan van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag, handelt deze activiteit met betrekking tot die economische activiteiten als onderneming.
Het natuurbehoud wordt door het Gerecht gelijkgesteld met de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag. In zoverre handelen de Naturschutzorganisationen bijgevolg niet als onderneming. Zij verrichten echter ook “nevenactiviteiten” zoals de verkoop van hout, de jacht- en visserijpacht en het toerisme. Gerecht gaat vervolgens na of de nevenactiviteiten samenhangen met het natuurbehoud. Het blijkt dat de nevenactiviteiten bedoeld zijn als inkomstenbron om het natuurbehoud mogelijk te maken. De Naturschutzorganisationen worden in zekere zin geprikkeld om met de nevenactiviteiten zo veel mogelijk inkomsten te realiseren. Desalniettemin stelt het Gerecht vast dat het natuurbehoud de uitoefening van nevenactiviteiten niet noodzakelijk maakt. Duitsland had erop gewezen dat met de nevenactiviteiten geen winst werd beoogd en dat de rentabiliteit gering was. Ook dit argument kan het Gerecht niet overtuigen. Het ontbreken van een winstoogmerk doet niet ter zake. De geringe rentabiliteit laat onverlet dat er geconcurreerd wordt met ondernemingen die zich niet met natuurbehoud bezighouden. Bovendien is het volgens vaste jurisprudentie niet relevant op welke wijze een entiteit wordt gefinancierd. Het feit dat de inkomsten die met de nevenactiviteiten worden verworven verplicht moeten worden aangewend voor het natuurbehoud, maakt dit niet anders. Mitsdien kwalificeren de Naturschutzorganisationen met betrekking tot de nevenactiviteiten als onderneming.
Het voordeel
Het Gerecht is het met de Commissie eens dat de Naturschutzorganisationen een voordeel ontvingen. Zij kunnen de overgedragen percelen grond immers commercieel benutten. In dit kader is het irrelevant dat de organisaties voor natuurbehoud geen winst kunnen maken, omdat zij verplicht zijn de opbrengsten aan te wenden voor natuurbehoud.
Duitsland had verder aangevoerd dat de Naturschutzorganisationen geen voordeel verkregen, aangezien aan de Altmarkcriteria werd voldaan. Volgens de Commissie was dit niet het geval. Twistpunt was met name of het vierde Altmarkcriterium juist was toegepast. Dit criterium is van toepassing wanneer een onderneming die met een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) wordt belast, niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding. In die situatie moet de noodzakelijke compensatie voor de DAEB worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming belast met een DAEB zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
Blijkens de aangemelde maatregel is het de bedoeling dat de Naturschutzorganisationen worden gekozen in een openbare biedingsprocedure. De Naturschutzorganisationen worden echter niet geselecteerd op basis van de economisch meest voordelige aanbieding, maar op basis van het geschiktheidsprofiel van de organisaties en, met betrekking tot natuurbeschermingsgebieden, de millieuvoordelen van het project. Hiermee wordt volgens het Gerecht de compensatie niet vastgesteld op basis van een openbare aanbesteding. Bovendien is niet verzekerd dat de DAEB tegen de minste kosten wordt verricht. De compensatie voor de DAEB is daarmee dus niet overeenkomstig het vierde Altmarkcriterium vastgesteld.
Commentaar
De Commissie stelt zich al geruime tijd op het standpunt natuurbeschermingsorganisaties ook economische activiteiten verrichten en dus als onderneming moeten worden aangemerkt. In beschikkingen van 20 april 2011 en 13 juli 2011 merkte de Commissie Nederlandse natuurbeschermingsorganisaties aan als onderneming. Het door diverse organisaties voor natuurbehoud tegen de laatste beschikking ingestelde beroep werd door het Gerecht echter in een beschikking van 19 februari 2013 niet-ontvankelijk verklaard. Daarmee kwam het Gerecht niet toe aan de vraag of de Commissie de Nederlandse natuurbeschermingsorganisaties terecht als onderneming had aangemerkt. In het licht van het hier besproken arrest, moet worden aangenomen dat de Commissie de Nederlandse organisaties voor natuurbehoud inderdaad kon aanmerken als onderneming. Dit betekent dat ook de Nederlandse organisaties voor natuurbehoud rekening moeten houden met de staatssteunregels.
