In een eerst onlangs gepubliceerd besluit van 28 juni 2016 heeft de Europese Commissie (Commissie) het vermoeden geuit dat de Havenautoriteit van Napels (Havenautoriteit) en een scheepsreparatiebedrijf staatssteun hebben gekregen. De Commissie gaat nu onderzoeken of haar vermoeden juist is.
De casus
CAMED, een scheepsreparatiebedrijf, maakte op basis van een concessie gebruik van drie droogdokken in de haven van Napels. Toen eind vorige eeuw een belangrijke scheepsbouwer uit de haven van Napels vertrok, liet CAMED de Italiaanse autoriteiten weten bereid zijn in de haven te investeren. Voorwaarde was wel dat de Havenautoriteit de droogdokken zou opknappen en moderniseren. CAMED vroeg in 2001 de Havenautoriteit haar concessie, die in 2008 zou aflopen, met 40 jaar te verlengen, nadat duidelijk was geworden dat de Havenautoriteit bereid bleek de noodzakelijke investeringen te doen. De aanvraag van CAMED werd door de Havenautoriteit in 2002 gepubliceerd, maar er kwamen geen reacties binnen. Hierop verlengde de Havenautoriteit de concessie voor een periode van 30 jaar. Voor het gebruik van de droogdokken moest CAMED jaarlijks een vergoeding van € 137.409,68 betalen. Deze vergoeding was vastgesteld op basis van uit 1995 stammende wettelijke parameters. De duur van de concessie was afgestemd op de afschrijving van eerdere en nieuwe investeringen ter grootte van € 24.000,–. In de concessieovereenkomst verplichte de Havenautoriteit zich tot het opknappen en moderniseren van de drie droogdokken. Nadat de Commissie in 2013 een klacht had ontvangen van een met CAMED concurrerend scheepsreparatiebedrijf, startte zij een onderzoek.
Beoordeling door de Commissie
Allereerst onderzoekt de Commissie of er sprake is van staatssteun. Een maatregel kwalificeert als van staatssteun als deze maatregel (i) een of meer ondernemers, (ii) een selectief voordeel verschaft dat (iii) door de staat of met staatsmiddelen wordt bekostigd, (iv) waardoor de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed.
Steun voor de Havenautoriteit
Italië stelde zich op het standpunt dat de Havenautoriteit niet als onderneming kan worden gemerkt omdat de Havenautoriteit geen economische activiteiten zou verrichten. De Commissie volgt Italië hier niet in. Het exploiteren van haveninfrastructuur heeft duidelijk een economisch karakter. Dus is de Havenautoriteit een onderneming. De financiële middelen die voor het opknappen en moderniseren van de drie droogdokken aan de Havenautoriteit ter beschikking zijn gesteld, zijn vervolgens met staatsmiddelen bekostigd. Aansluitend gaat de Commissie na of de vergoeding voor de Havenautoriteit een voordeel oplevert. Italië had namelijk aangevoerd dat de Havenautoriteit slechts was gecompenseerd voor een openbaredienstverichting. In verband hiermee onderzoekt de Commissie of aan de 4 cumulatieve Altmarkcriteria is voldaan. Het voorlopig oordeel valt negatief uit voor Italië. De Commissie beschouwt het tegen betaling ter beschikking stellen van scheepsreparatiefaciliteiten niet als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB). Verder is de compensatie niet berekend op basis van vooraf vastgestelde parameters. Daarom kan de Commissie evenmin vaststellen of de compensatie niet hoger is dan nodig om de kosten van de uitvoering van de DAEB geheel of gedeeltelijk te dekken. Tot slot is de Havenautoriteit niet op basis van een openbare aanbesteding geselecteerd. Het selectieve voordeel dat de Havenautoriteit heeft ontvangen verstoort de mededinging en heeft een negatief effect op de handel tussen de lidstaten. Concurrenten van de Havenautoriteit krijgen geen vergelijkbaar voordeel en het verhuren van droogdokken is een sector die open staat voor concurrentie en handel op EU niveau.
Steun voor CAMED
De Commissie betwijfelt of de vergoeding die CAMED voor het gebruik van de droogdokken moet betalen marktconform is, nu deze vergoeding is vastgesteld op basis van wettelijke parameters. Als de vergoeding niet marktconform is, is sprake van een selectief voordeel dat met staatsmiddelen wordt bekostigd. Ook ten aanzien van CAMED had Italië zich op het standpunt gesteld dat er sprake zou zijn van compensatie voor een openbare die openbaredienstverplichting. De Commissie loopt daarom andermaal de 4 Altmarkcriteria na en concludeert dat aan geen van deze criteria lijkt te zijn voldaan. Scheepsreparatie is volgens de Commissie een normale economische activiteit en dus geen DAEB. De compensatie die CAMED ontvangt is niet berekend op basis van vooraf vastgestelde parameters. Net als ten aanzien van de Havenautoriteit kan de Commissie dus niet beoordelen of de compensatie niet hoger is dan nodig om de kosten van de uitvoering van de DAEB geheel of gedeeltelijk te dekken. Weliswaar heeft de Havenautoriteit de aanvraag van CAMED voor verlenging van de concessie gepubliceerd, doch dit kwalificeert niet als een aanbesteding. Bijgevolg is CAMED niet op basis van een openbare aanbesteding geselecteerd.
Verenigbaarheid
Aangezien zowel de Havenautoriteit als CAMED mogelijk staatsteun hebben ontvangen, moet de Commissie nagaan of deze steun verenigbaar is met de interne markt. In dit kader wijst de Commissie erop dat Italië nagelaten heeft aan te tonen dat de voorliggende maatregelen afwijken van de relevante richtsnoeren zodat de Commissie de maatregelen rechtstreeks onder artikel 107 lid 3 VWEU moet beoordelen. De maatregelen worden daarom uitsluitend aan de richtsnoeren voor DAEB steun en steun voor scheepsbouw getoetst. De Commissie stelt echter vast dat zij over te weinig informatie beschikt om maatregelen afdoende te beoordelen. Voor het geval mocht blijken dat er inderdaad sprake is van staatssteun, wordt Italië uitdrukkelijk uitgenodigd om relevante informatie aan te leveren teneinde de Commissie in de tweede fase in de gelegenheid te stellen de maatregelen op hun verenigbaar te toetsen.
Commentaar
Hoewel het oordeel van de Commissie voorlopig is, bevat het besproken besluit een aantal interessante aspecten. Zo betwijfelt de Commissie of de vergoeding die CAMED betaalt voor het gebruik van de droogdokken wel marktconform is. De hoogte van de vergoeding is immers vastgesteld op basis van wettelijke parameters die op het moment dat de vergoeding werd vastgesteld ook nog eens enkele jaren oud waren. In de op 19 mei 2016 gepubliceerde Mededeling over het begrip staatssteun legt de Commissie omstandig uit hoe de marktconformheid van een transactie moet worden vastgesteld. Wettelijke parameters worden hierbij niet genoemd.
Ook lezenswaardig is hoe de Commissie beoordeelt of er sprake is van een DAEB. In het algemeen zijn lidstaten vrij om activiteiten als DAEB aan te wijzen. Het onderhavige besluit laat zien dat deze vrijheid niet onbeperkt is. Activiteiten die normaliter door marktpartijen worden verricht, kunnen in de visie van de Commissie niet als een DAEB worden aangemerkt.
Het lijkt er bijna op dat Italië alleen heeft geprobeerd te weerleggen dat de bestreden maatregelen kwalificeren als staatssteun. Uit het besluit kan niet worden opgemaakt dat er argumenten zijn aangedragen waarom de maatregelen verenigbaar zijn met de interne markt. Hierdoor hoeft de Commissie de maatregelen niet rechtstreeks aan artikel 107 lid 3 VWEU te toetsen. De Commissie volstaat ermee de maatregelen te toetsen aan enkele richtsnoeren die volgens haar van toepassing zijn.
