De Duitse stad Berlijn verhuurt om niet een monumentaal pand en bijgebouwen aan de Jugendherberge Berlin Ostkreuz (Jeugdherberg). In een besluit van 29 mei 2017 is de Europese Commissie (Commissie) tot de conclusie gekomen dat dit toelaatbare staatssteun vormt.
De casus
De Duitse Jeugdherbergorganisatie (Deutsches Jugendherbergswerk) bestaat uit een centrale landelijke vereniging (DJH) en 14 autonome regionale verenigingen. De organisatie heeft als doel het bevorderen van jeugdwelzijn, intercultureel begrip, milieu- en natuurbescherming. DJH en de 14 autonome regionale verenigingen hebben samen de Jeugdherberg opgericht. In 2014 heeft Berlijn aan deze non-profit vennootschap een complex van monumentale gebouwen verhuurd op basis van een langlopend huurcontract. De Jeugdherberg hoeft geen huur te betalen. Wel moet zij de gebouwen en de bijbehorende grond onderhouden. Slechts in een klein deel van de gehuurde gebouwen wordt goedkope verblijfsaccommodatie aangeboden voor individuen en groepen.
A&O Hotel and Hostel Berlin Friedrichshain, een directe concurrent van de Jeugdherberg, diende een klacht in bij de Commissie. Hierin werd gesteld dat Berlijn door de gebouwen om niet te verhuren ongeoorloofde staatssteun geeft aan de Jeugdherberg.
Het oordeel van de Commissie
De Commissie stelt vast dat niet uitgesloten kan worden dat er sprake is van staatssteun. De Jeugdherberg is een onderneming, omdat zij (goedkope) verblijfsaccommodatie aanbiedt. Aangezien er geen huur wordt betaalt, neemt de Commissie aan dat de Jeugdherberg een door Berlijn gefinancierd selectief voordeel ontvangt. Andere aanbieders van goedkope verblijfsaccommodatie ontvangen dit voordeel niet. Derhalve wordt hierdoor ook de mededinging vervalst. Het aanbod van goedkope verblijfsaccommodatie in Berlijn is niet alleen gericht op Duitsers, maar nadrukkelijk ook gericht op gasten uit het buitenland. Zo zijn bijvoorbeeld de webpagina’s van DJH naast het Duits, eveneens in het Engels beschikbaar. Bovendien is Berlijn een toeristische hotspot met veel gasten uit het buitenland. Ook al wordt de verblijfsaccommodatie van de Jeugdherberg voor een wezenlijk deel gebruikt door Duitse schoolklassen en groepen, dan nog kan niet worden uitgesloten dat het mogelijke voordeel in een toeristische hotspot als Berlijn de handel tussen de lidstaten kan beïnvloeden. In dit kader had Duitsland nog een beroep gedaan op de DAEB de minimis. Dit beroep wordt door de Commissie verworpen. De hoogte van het voordeel kan immers niet eenvoudig worden vastgesteld.
Voor het geval sprake was van staatssteun, had Duitsland allereerst aangevoerd dat de maatregel op basis van de AGVV van melding was vrijgesteld. Meer over de AGVV in de blog: Toepassingsgebied van de AGVV verruimd. De Commissie volgt Duitsland niet in haar betoog. Steun in de vorm van een verlaagde huur kwalificeert als exploitatiehulp en daar voorziet de AGVV volgens de Commissie niet in. Dit laat overigens onverlet dat de steun onder artikel 53 AGVV (steun voor cultuur en instandhouding van cultureel erfgoed) zou kunnen vallen. Echter in het onderhavige geval zijn de kosten niet vooraf bepaald en wordt de steun evenmin transparant toegekend. Op de tweede plaats had Duitsland zich op het standpunt gesteld dat de maatregel, eventueel na aanpassing, vrijgesteld was op basis van het DAEB Besluit. Ook hier gaat de Commissie niet in mee. De Commissie betwijfelt of het aanbod van goedkope verblijfsaccommodatie kwalificeert als een DAEB. In Berlijn voorziet de markt in voldoende passend aanbod. Bovendien kan de Commissie niet uit het dossier opmaken dat de Jeugdherberg daadwerkelijk met een DAEB was belast. Bijgevolg is er sprake van een meldingsplichtige steunmaatregel.
De Commissie gaat tot slot na of de maatregel toelaatbaar is. In dit kader onderzoekt de Commissie of de maatregel bijdraagt aan de verwezenlijking van een doel van gemeenschappelijk belang die de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden met eigen maatregelen niet kan bereiken. Na onderzoek stelt de Commissie vast dat om onderstaande redenen de balans al met al positief is. Bijgevolg is de maatregel toelaatbaar.
| 1. | De steunmaatregel is gericht op een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, namelijk de ontwikkeling en bevordering van jeugdwelzijn. | |
| 2. | De steunmaatregel is “goed genoeg ontworpen” om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen bereiken, immers: | |
| a. | de maatregel is een geschikt beleidsinstrument, want het pedagogische concept van de Jeugdherberg biedt meer dan alleen een puur toeristisch programma | |
| b. | er is een stimulerend effect, want zonder steun zou het pedagogische concept van de Jeugdherberg niet te realiseren zijn, en | |
| c. | dezelfde gedragswijziging kan niet met minder steun worden verkregen, zodat de maatregel evenredig is. | |
| 3. | De vervalsingen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer zijn beperkt, omdat DJH op de Berlijnse markt voor verblijfsaccommodatie slechts een marktaandeel van 0,5% heeft | |
Het onderhavige besluit is om een aantal redenen interessant. Allereerst omdat de Commissie uitgebreid ingaat op het interstatelijk effect van de steunmaatregel. Hoewel de Jeugdherberg op de Berlijnse markt voor verblijfsaccommodatie een verwaarloosbaar marktaandeel heeft, kan de Commissie niet uitsluiten dat de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed. Berlijn is immers een toeristische hotspot met veel bezoekers uit het buitenland. Meer over het interstatelijk effect van staatssteun in de blog: Het interstatelijk effect van staatssteun: oriëntatiehulp 2.0.
Op de tweede plaats valt op dat de Commissie de hoogte van het voordeel in het midden laat. De steunmaatregel is hoe dan ook verenigbaar. Desondanks heeft deze onduidelijkheid wel concrete gevolgen: het beroep op zowel de DAEB de minimis, als het besluit DAEB slagen niet.
Aardig is tot slot dat er ook weer eens rechtstreeks aan het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) wordt getoetst om na te gaan of de steunmaatregel toelaatbaar is. In het algemeen wordt een dergelijke beoordeling gedaan aan de hand van de vele kaderregelingen en richtsnoeren die de Commissie heeft gepubliceerd. Het onderhavige besluit laat zien dat een steunmaatregel bij gebreke van een toepasselijk toetsingskader desondanks toelaatbaar kan worden verklaard. Duitsland had dit goed gezien. Primair had Duitsland zich op het standpunt gesteld dat de Jeugdherberg geen staatssteun had ontvangen. Voor het geval de Commissie het hier niet mee eens zou zijn, had Duitsland ook omstandig uiteengezet waarom de maatregel van melding vrijgesteld of toelaatbaar was. Dit is heel belangrijk, omdat de Commissie anders vrij is in de beoordeling. Zie over dit aspect de blog: Europese Commissie: Haven van Napels heeft vermoedelijk staatssteun gekregen.
