De aanspraak op Europese landbouwsubsidies kan meebrengen dat bepaalde op Vo 1306/2013 (inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid) gebaseerde randvoorwaarden niet alleen gelden ten aanzien van het landbouwareaal waarvoor concreet om subsidie is verzocht, maar voor het hele bedrijf van de betreffende landbouwer. Dit blijkt uit een arrest van 7 augustus 2018 van het Hof van Justitie (Hof).
De casus
Een Estse landbouwer had een Europese landbouwsubsidie aangevraagd voor onder andere klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken. Nadat de Estse autoriteiten hadden vastgesteld dat de landbouwer een op zijn grond gelegen historisch steengraf had verwijderd, werd de aangevraagde subsidie verlaagd met 3%. Volgens de Estse autoriteiten had de landbouwer namelijk de door artikel 94 Vo 1306/2013 voorgeschreven eisen geschonden met betrekking tot het behoud van land in een goede landbouw- en milieuconditie. Het door de landbouwer gemaakte bezwaar, werd door de Estse autoriteiten afgewezen. De landbouwer ging vervolgens in beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg in Tartu. Die schortte de procedure op en stelde de twee hierna te bespreken prejudiciële vragen aan het Hof.
Oordeel van het Hof
Juridisch kader
Op grond van artikel 94 Vo 1306/2013 zijn lidstaten verplicht “minimumnormen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond” vast te stellen. Deze minimumnormen moeten ingevolge artikel 93 Vo 1306/2013 worden nageleefd door landbouwers die een Europese landbouwsubsidie aanvragen. In geval van schending schrijft artikel 91 Vo 1306/2013 voor dat een “administratieve sanctie” wordt opgelegd.
Uitleg begrip “landbouwelement”
De “minimumnormen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond” hebben blijkens bijlage II bij Vo 1306/2013 onder andere betrekking op de instandhouding van landschapselementen. In verband hiermee wilde de Estse bestuursrechter allereerst weten of het historisch steengraf aangemerkt kon worden als een dergelijk in stand te houden landschapselement. Omdat Vo 1306/2013 geen definitie bevat, moet het begrip “landschapselement” volgens het Hof “worden uitgelegd met inaanmerkingneming van de normale betekenis ervan en van de context waarin het in de regel wordt gebruikt”. Uit het Horvath arrest (r.o. 34 en 41) volgt dat landschapselementen fysieke bestanddelen van de leefomgeving zijn. Deze bestanddelen moeten in stand worden gehouden, teneinde hun voortbestaan te verzekeren. Een steengraf vormt een dergelijk fysiek bestanddeel van de leefomgeving. Het behoud ervan draagt bij aan de bescherming van het cultuurhistorisch erfgoed van een lidstaat.
Instandhoudingseisen gelden voor gehele landbouwareaal subsidieontvanger
De Estse landbouwer was eigenaar van het stuk grond waarop het verwijderde steengraf eens lag. De aangevraagde Europese landbouwsubsidie had echter geen betrekking op dit stuk grond. Daarom wilde de Estse bestuursrechter op de tweede plaats weten of de door Vo 1306/2013 voorgeschreven verplichtingen met betrekking tot de goede landbouw- en milieuconditie alleen geldt voor de percelen ten aanzien waarvan subsidie is gevraagd of voor het hele bedrijf van de landbouwer.
Ten behoeve van de subsidievoorwaarden, definieert artikel 91 Vo 1306/2013 het begrip “bedrijf” als “het geheel van de productie-eenheden en arealen dat door de in artikel 92 [Vo 1306/2013] bedoelde begunstigde wordt beheerd en zich op het grondgebied van eenzelfde lidstaat bevindt”. Vervolgens wijst het Hof wijst erop dat de artikelen 93 en 94 Vo 1306/2013 verwijzen naar het gehele landbouwareaal van een bedrijf. Zo verplicht artikel 93 tot naleving van de door de lidstaat voorgeschreven minimumnormen op het gebied van onder meer de goede landbouw- en milieuconditie van grond. Dit moet volgens het Hof worden opgevat als “het geheel van de landbouwgrond van een bedrijf”. Daarnaast schrijft artikel 94 voor dat de lidstaten erop toe zien “dat het gehele landbouwareaal, waaronder de grond die niet meer wordt gebruikt voor productiedoeleinden, in een goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden”. Geen van deze bepalingen maakt een onderscheid tussen het landbouwareaal waarvoor een steunaanvraag is ingediend en het areaal waarvoor dat niet het geval is. Als de niet-naleving van deze regels enkel met sancties zou worden bedreigd als het ging om een landbouwareaal waarvoor steun was aangevraagd, zou er bovendien een risico bestaan dat de subsidievoorwaarden door landbouwers zouden worden omzeild. Indien de subsidievoorwaarden slechts van toepassing zouden zijn op percelen waarvoor subsidie is gevraagd, zou een landbouwer bijvoorbeeld kunnen besluiten een perceel met een belemmerend landschapselement in een bepaald jaar niet op te nemen in zijn steunaanvraag. Vervolgens zou hij dat element kunnen verplaatsen of ontmantelen. In het daaropvolgende jaar zou hij het perceel weer op kunnen nemen in zijn steunaanvraag, zonder dat hij zich blootstelt aan wat voor administratieve sanctie dan ook. De verplichting om landschapselementen in stand te houden geldt bijgevolg voor het hele bedrijf van de landbouwer.
Commentaar
De landbouwer die een Europese landbouwsubsidie aanvraagt dient volgens het Hof ten aanzien van zijn hele bedrijf aan de subsidievoorwaarden te voldoen. Dit geldt dus ook voor arealen waar geen subsidie voor gevraagd is. Voor deze interpretatie heeft het Hof gekeken naar zowel de tekst van de artikelen 91 tot en met 94 Vo 1306/2013, als de doelstelling van deze verordening. De gehanteerde interpretatie is mede ingegeven, en dat maakt het arrest vermeldingswaardig, door het feit dat de subsidievoorwaarden anders omzeild zouden kunnen worden.
In onderhavig arrest wordt steeds gesproken over percelen. Gelet hierop zou de vraag kunnen opkomen of een landbouwer aan de toepasselijkheid van de subsidievoorwaarden zou kunnen ontkomen door de grond in twee afzonderlijke rechtspersonen onder te brengen. De gedachte zou kunnen zijn dat slechts de rechtspersoon die de subsidie aanvraagt aan de subsidievoorwaarde moet voldoen. Deze omzeiling wordt echter verhinderd door de definitie van het begrip “landbouwer”. Artikel 1 Vo 1306/2013 verwijst daarvoor naar artikel 4 Vo 1307/2013 waar dit begrip wordt gedefinieerd als een natuurlijk persoon of rechtspersoon, dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen van wie het “bedrijf” zich bevindt binnen de EU en die een landbouwactiviteit uitoefent. En dan is de cirkel weer rond. Het “bedrijf” bestaat namelijk uit alle productie-eenheden en arealen waarover de landbouwer beschikt. Voor de toepasselijkheid van de Europese subsidieregels wordt dus door een eventuele concernstructuur heen geprikt.
