Door middel van een besluit van 24 februari 2025 heeft de Europese Commissie (Commissie) een formeel onderzoek ingesteld om na te gaan of Kroatië inderdaad staatssteun heeft verleend aan d.o.o. (HŠ) en bepaalde Kroatische houtverwerkende bedrijven, en zo ja of deze steun verenigbaar is met de interne markt.
De casus
Een viertal Kroatische ondernemingen die actief zijn in de Kroatische bosbouwsector, dienden een klacht in bij de Commissie. Volgens de klagers zouden de navolgende twee maatregelen onrechtmatige en onverenigbare staatssteun vormen:
| (1) | Sinds 1983 bevatten verschillende opeenvolgende Kroatische Boswetten, met inbegrip van de meest recente van 2018, een bepaling volgens welke de HŠ (of haar rechtsvoorgangers) het exclusieve recht kreeg om alle bossen die eigendom zijn van de Kroatische staat te beheren en commercieel te exploiteren zonder dat zij daarvoor hoeven te betalen. |
| (2) | Het ontbreken van een vergoeding voor de exclusieve rechten zou HŠ in staat stellen houtstammen tegen een lagere prijs dan in andere lidstaten aan te bieden aan de ondernemingen die met HŠ een zogenaamde kader- of ad-hocovereenkomsten hebben gesloten. |
Oordeel van de Commissie
Staatssteun
De Commissie wijst er allereerst op dat een maatregel kwalificeert als staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU indien daardoor (randnr. 31):
| (i) | een of meerdere ondernemingen |
| (ii) | een selectief niet-marktconform voordeel ontvangen |
| (iii) | dat door de staat wordt verstrekt en met staatsmiddelen wordt bekostigd |
| (iv) | waardoor de mededinging wordt vervalst, en |
| (v) | de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed |
Vervolgens stelt de Commissie vast dat niet kan worden uitgesloten dat ten aanzien van beide maatregelen alle criteria zijn vervuld.
Eerste maatregel
HŠ is volledig in handen van de Kroatische staat en is verantwoordelijk voor het beheer van bossen en bosgronden in de Republiek Kroatië overeenkomstig de Boswet. Dit beheer omvat niet-economische activiteiten die gericht zijn op het realiseren van natuurdoelstellingen, instandhouding van cultureel erfgoed, bescherming van klimaat en milieu, alsmede bevordering van biodiversiteit. Daarnaast omvat het beheer economische activiteiten zoals de aanplant, de houtkap en de verkoop van houtstammen. Deze activiteiten voert HŠ uit in concurrentie met andere ondernemingen in Kroatië, namelijk de particuliere eigenaars van bossen (randnr. 58). De Commissie stelt vast dat er sprake is van gemengd gebruik van infrastructuur als bedoeld in randnummer 207 van de Mededeling betreffende het begrip staatssteun. Het is de Commissie echter niet duidelijk of het economische gebruik slechts een nevenactiviteit is van het niet-economische. Bovendien lijkt de verkoop van bosbouwproducten niet onlosmakelijk verbonden met de niet-economische activiteiten van natuurbescherming en -behoud maar veeleer een afzonderlijke en economische activiteit (randnr. 66). Zo bezien kan de Commissie niet uitsluiten dat HŠ kwalificeert als onderneming.
De eerste maatregel is bij wet geregeld en dus afkomstig van de Kroatische staat. Verder zijn er mogelijk staatsmiddelen mee gemoeid. Het verlenen van toegang tot natuurlijke hulpbronnen, zoals bosbouw, of het verlenen van bijzondere of uitsluitende rechten op dergelijke hulpbronnen zonder een passende vergoeding die in overeenstemming is met de markttarieven, kan immers neerkomen op het derven van staatsinkomsten (randnr. 70). Ondernemingen kunnen hierdoor worden bevoordeeld (randnr. 73).
Kroatië betwist HŠ te bevoordelen. HŠ keert immers dividenden uit aan de Kroatische staat als enige aandeelhouder. Bijgevolg zou er voor de exclusieve rechten geen vergoeding hoeven te worden gevraagd. Deze redenering impliceert volgens de Commissie gaat ervan uit dat de dividenden volgens Kroatië de vergoeding voor de exclusieve rechten omvatten. Kroatië lijkt derhalve het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie (MEO-beginsel) toe te passen (randnr. 74).
Onder verwijzing naar haar besluit van 22 July 2015 in de EDF zaak, herinnert de Commissie eraan dat er vijf criteria zijn om de toepasselijkheid van het MEO-beginsel te toetsen waaronder de de economische beoordelingen die zouden zijn uitgevoerd om de winstgevendheid van de maatregel vast te stellen. Aangezien bewijs van een voorafgaande economische beoordeling van de overdracht van de exclusieve rechten aan HŠ ontbreekt, kan de Commissie op basis van het bewijsmateriaal niet concluderen of het MEO-beginsel van toepassing is (randnr. 77). Op basis van een eerste analyse twijfelt de Commissie hieraan. Zo biedt de biedt de door Kroatische staat de laatste jaren aan HŠ opgelegde verplichting om 60 % van haar winst aan de staatsbegroting af te dragen en het resterende deel voor de aanvulling en bescherming van het Kroatische bos te gebruiken, geen garantie voor een wettelijke verplichting voor de toekomst voor de onderneming en evenmin voor een specifiek verband met een vergoeding in verhouding tot de aan de HŠ toevertrouwde bosbestanden (randnr. 78). Eventueel zou de overdracht van de rechten om de bossen van de Kroatische staat te exploiteren en te beheren, kunnen worden gezien als een overdracht van een goed door een bestaande aandeelhouder aan een onderneming om winst voor de genoemde aandeelhouder te genereren. In een dergelijke situatie is het voorstelbaar dat de aandeelhouder geen specifieke vergoeding verlangt, mits dat een renderende investering is. Voor zover de Commissie bekend, heeft de Kroatische staat echter geen rentabiliteitsdoelstellingen vastgesteld die er voor moeten zorgen dat er door HŠ voldoende rendement wordt behaald (randnr. 80).
Tot slot lijkt door de eerste maatregel de mededinging te worden vervalst en de handel tussen lidstaten te worden beïnvloed. Als er inderdaad sprake is van bevoordeling, wordt de financiële positie van HŠ hierdoor versterkt (randnr. 84). Daarnaast wordt ook de handel tussen de lidstaten beïnvloed vanwege het grote marktaandeel van HŠ en de hoge omzet die HŠ met de verkoop van houtstammen behaalt. Dat HŠ zelf niet betrokken is bij grensoverschrijdende handel maakt dit niet anders (randnrs. 85-88).
Tweede maatregel
Volgens Kroatië handelt HŠ handelt als een onafhankelijke onderneming in overeenstemming met haar eigen commercieel beleid en het vennootschapsrecht. De Kroatische staat zou geen instructies geven en zich niet met het verkoopbeleid bemoeien (randnr. 91). De Commissie deelt dit standpunt vooralsnog niet. Allereerst kan zij niet uitsluiten dat de Kroatische staat zeggenschap heeft over zowel de middelen als het commerciële beleid van HŠ. Gezien de rechten die de Kroatische staat als enig aandeelhouder heeft, kan zij volgens de Commissie nauwlettend toezicht houden op de operationele en financiële prestaties van het HŠ (randnrs. 96-98). Op de tweede plaats betwijfelt de Commissie of de procedure voor de selectie van de hoogste leidinggevenden van de HŠ van dien aard is dat de invloed van de Kroatische staat op het besluitvormingsproces binnen de HŠ wordt uitgesloten. Bovendien zijn de bestuurders verplicht veelvuldig contact te onderhouden met het ministerie dat hen heeft aangesteld. Bijgevolg kan de Commissie niet uitsluiten dat het prijsbeleid van HŠ door dit ministerie kan worden beïnvloed (randnrs. 99-100). Op de derde plaats wordt HŠ geacht een publieke taak na te streven. Daarom zal de Kroatische staat waarschijnlijk bijzondere aandacht besteden aan de besluiten van HŠ (randnrs. 101-102). Onder verwijzing naar het PostNord Logistics arrest meent de Commissie tot slot dat ook de aanzienlijke omvang van de vermeende steun in de vorm van de lagere prijzen voor de houtverkoop een indicatie kunnen zijn van betrokkenheid van de Kroatische staat (randnrs. 103-104).
Ten aanzien van het beweerdelijke voordeel constateert de Commissie dat de prijzen die HŠ rekent aan ondernemers die een raamovereenkomst of ad hoc overeenkomst hebben gesloten gedurende meerdere jaren lager zijn dan de prijzen die het resultaat zijn van de door HŠ georganiseerde veilingen voor hout van een lagere kwaliteit. Daarom kan de Commissie in dit stadium niet uitsluiten dat de prijs die wordt betaald door klanten met een raam- of ad-hocovereenkomst niet de werkelijke waarde van de betrokken houtproducten weerspiegelen (randnrs. 105-111). Verder lijkt de tweede maatregel ook een selectief karakter te hebben. De lagere houtprijzen hebben geen wettelijke grondslag, maar zijn het gevolg van de economische voorwaarden die door HŠ worden vastgesteld in het kader van de uitvoering van een kader- of ad-hocovereenkomst (randnrs. 112-117).
HŠ is de belangrijkste groothandelaar in hout in Kroatië en bijgevolg de belangrijkste leverancier van input voor de gehele houtverwerkende industrie van de lidstaat. Daarom kan een mogelijke maatregel ten gunste van zijn afnemers door middel van lagere verkoopprijzen de mededinging beperken en de handel tussen de lidstaten beïnvloeden (randnrs. 118-121).
Verenigbaarheid
Een steunmaatregel die kwalificeert als staatssteun, kan door de Commissie op basis van artikel 107 leden 2 en 3 VWEU verenigbaar met de interne markt worden verklaard. Het is echter aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat voldaan is aan de daarvoor geldende voorwaarden. Kroatië heeft hiertoe echter niets aangevoerd (randnrs. 124-125).
Besluit
De Commissie kan niet uitsluiten dat de beide maatregelen van de Kroatische staat onrechtmatige staatssteun vormen. Daarom start de Commissie de formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 6 Vo 2015/1589.
Commentaar
Staatssteun en bosbouw is een regelmatig terugkerend thema, getuige het Naturschutzorganisationen arrest, het Natuurmonumentenarrest en het recente besluit inzake Vlaamse organisaties voor natuurbehoud. Bijna altijd is er sprake van gemend gebruik van de bossen en wordt er getwist over de vraag of de begunstigde entiteit voor de verkoop van hout wel is aan te merken als onderneming in de zin van de staatssteunregels. Vanwege het veelal regionale of hooguit nationale verzorgingsgebied, is ook het wel of niet ontbreken van een interstatelijk effect meestal een strijdpunt. Het ondernemingsbegrip en de interstatenhandel spelen ook in de onderhavige zaak een rol. Wat het onderhavige besluit lezenswaardig maakt is de discussie over de toepasselijkheid van het MEO-beginsel.
Tot het (eerste) EDF arrest nam de Commissie aan dat handelingen die alleen overheden kunnen verrichten, zoals belastingmaatregelen, per definitie niet marktconform waren. Volgens het EU Hof van Justitie (Hof) hangt de toepasselijkheid van het MEO-criterium er echter uiteindelijk van af “of de betrokken lidstaat een hem toebehorende onderneming een economisch voordeel toekent in zijn hoedanigheid van [MEO] dan wel als overheid. Zo een lidstaat in de loop van de administratieve procedure op dit [MEO] criterium een beroep doet, moet hij bij twijfel derhalve ondubbelzinnig en op basis van objectieve en controleerbare gegevens aantonen dat hij de maatregel” als MEO ten uitvoer heeft gelegd. (r.o. 81-82). Dit geldt ook als het voordeel met fiscale middelen toegekend (r.o 92).
In het kader van het voorgaande noemt het Hof de vijf toetsingscriteria die de Commissie in randnummer 76 van het in deze blog besproken besluit opsomt:
| (i) | het bewijsmateriaal met betrekking tot de betrokken maatregel |
| (ii) | de economische beoordelingen die zouden zijn uitgevoerd om de winstgevendheid van de maatregel vast te stellen |
| (iii) | de aard en het doel van de betrokken maatregel |
| (iv) | de context waarin de maatregel is genomen, en |
| (v) | de regels waaraan de maatregel was onderworpen |
Vooral aan de economische beoordeling wordt door het Hof veel waarde gehecht. Het is immers bij uitstek een objectief en controleerbaar gegeven waarmee het besluit om als MEO te handelen wordt gerechtvaardigd. Daarom wordt ook verlangd dat die beoordeling vooraf of uiterlijk ten tijde van het nemen van het besluit is gemaakt. Economische ramingen die nadien zijn gemaakt, de vaststelling achteraf dat de door de betrokken overheidsinstantie gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest of naderhand aangevoerde rechtvaardigingen voor de keuze van de gevolgde handelwijze, volstaan niet om te bewijzen dat de overheidsinstantie initieel daadwerkelijk als MEO wilde handelen (EDF arrest, r.o. 85). Dit laat onverlet dat achteraf opgestelde taxaties wel degelijk kunnen worden gebruikt om de marktconformiteit van een transactie vast te stellen. Dit heeft het Gerecht van de EU bevestigd in het Tartu Agro arrest (r.o. 47).
