In een arrest van 11 juni 2019 heeft het gerechtshof Amsterdam (Gerechtshof) bepaald dat de gemeente Heerlen (Gemeente) niet als onderneming handelt door een deel van het gemeentehuis aan het UWV te verhuren. De verhuur is bijgevolg niet onderworpen aan de staatssteunregels.
De casus
Een deel van het Heerlense gemeentehuis wordt door de Gemeente verhuurd aan het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) ten behoeve van het WERKbedrijf Zuid-Limburg. Deze verhuur hangt is ingegeven door het feit dat de Gemeente en het UWV op grond van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) verplicht zijn samen te werken bij de dienstverlening aan uitkeringsgerechtigden, werkzoekenden en werkgevers.
METROPROP, een aanbieder van kantoorruimte in Heerlen, meende dat het UWV aan de Gemeente een te hoge huur te betaalt. Hierdoor zou het UWV onrechtmatige staatssteun aan de Gemeente geven. In de procedure bij de rechtbank Amsterdam (Rechtbank) probeerde METROPROP de huurovereenkomst vernietigd te krijgen. In een vonnis van 18 oktober 2017 wees de Rechtbank de vorderingen van METROPOP echter af. Tegen dit vonnis, dat wordt besproken in de blog Staatssteun is geen korenwolf of steenmarter, ging METROPOP in beroep bij het Gerechtshof.
Oordeel van het Gerechtshof
Kwalificatie steunmaatregel
Net als de Rechtbank, wijst het Gerechtshof erop dat volgens artikel 107 lid 1 VWEU van staatssteun sprake is indien (i) een onderneming (ii) een selectief voordeel ontvangt, dat (iii) door de overheid wordt verschaft of met overheidsmiddelen wordt bekostigd, waardoor (iv) de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed. Het Gerechtshof gaat vervolgens in op de vraag of de Gemeente handelt als onderneming.
Overheid als onderneming
Uit het Compass-Datenbank arrest [r.o. 35-38] leidt het Gerechtshof af dat een overheidsinstelling die een economische activiteit verricht die van de uitoefening van haar bevoegdheden van openbaar gezag kan worden losgekoppeld, ten aanzien van die activiteit als onderneming handelt. Kan de betreffende economische activiteit echter niet van de uitoefening van de bevoegdheden van openbaar gezag worden gescheiden, dan hangen alle door de overheidsinstantie verrichte activiteiten samen met de uitoefening van deze bevoegdheden.
Uitoefening openbaar gezag
Uit de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet SUWI leidt het Gerechtshof af dat artikel 10 Wet SUWI het UWV en gemeenten verplicht tot het verlenen van “geïntegreerde dienstverlening aan uitkeringsgerechtigden, werkzoekenden en werkgevers”. In dit kader moeten “samenhangende diensten” in een keten worden aangeboden. Gemeenten en UWV zijn echter vrij om hun samenwerking vorm te geven, met dien verstande dat (i) ondersteunende ICT-systemen en backoffice-activiteiten dienen te worden gebundeld, er (ii) er één regionaal loket is voor werkgevers en (iii) voor een klein deel (circa 10%) van de uitkeringsgerechtigden “face-to-face dienstverlening” beschikbaar is.
In het kader van de door de Wet SUWI voorgeschreven samenwerking, houden de Gemeente en het UWV samen kantoor. Deze vormgeving kan volgens het Gerechtshof niet worden losgekoppeld “van de samenwerking zelf en daarmee dus ook niet van de uitoefening van het openbaar gezag. De gemeente kan daarom wat betreft het aangaan van de huurovereenkomst niet worden aangemerkt als een onderneming in de zin van artikel 107 VWEU” [r.o. 3.9]. Bijgevolg worden de vorderingen van METROPROP ook in beroep afgewezen.
Commentaar
Economische activiteit
De onderhavige zaak laat zien dat het lang niet altijd gemakkelijk is om vast te stellen of de overheid als onderneming handelt dan wel openbaar gezag uitoefent. Een activiteit die los van de context duidelijk economisch van aard is, kan immers onverbrekelijk samenhangen met een overheidstaak. In voorkomend geval wordt de economische activiteit in zekere onderdeel van de overheidstaak.
Compass-Datenbank arrest
Als we vervolgens kijken naar de jurisprudentie, dan zien we dat de overheidstaak wel de hoofdactiviteit moet vormen en de economische activiteit een soort “bijvangst”. Compass-Datenbank GmbH, de onderneming uit het gelijknamige door het Gerechtshof aangehaalde arrest, verzamelde gegevens die ondernemingen op grond van een Oostenrijkse wet verplicht waren aan te leveren. Dit vormde de niet-economische hoofdactiviteit. De ontvangen gegevens werden door Compass-Datenbank GmbH opgeslagen in een databank. Belanghebbenden kregen tegen betaling toegang tot deze databank. Dit vormde een bijkomende activiteit die weliswaar een economisch karakter had, maar niet losgemaakt kon worden van de hoofdactiviteit. Voor een vergelijkbaar Nederlands voorbeeld zie de blog: CBb: aanbieden Klic-viewer door Kadaster is geen economische activiteit.
In de onderhavige zaak lijkt de “geïntegreerde dienstverlening” zoals bedoeld in de Wet SUWI de niet-economische hoofdactiviteit te zijn. De verhuur van het gemeentehuis moet dan de bijkomende activiteit zijn. Anders dan in de Compass-Datenbank casus, vormt dit geen activiteit die met behulp de hoofdactiviteit wordt gerealiseerd. De verhuur lijkt de hoofdactiviteit eerder mogelijk te maken.
Onlosmakelijkheid
Volgens het Gerechtshof kan de verhuur van een deel van het gemeentehuis niet worden losgekoppeld van de samenwerking tussen de Gemeente en het UWV. In het arrest wordt dit niet verder gemotiveerd. In het licht van het TenderNed arrest had het mogelijkerwijs voor de hand gelegen om uiteen te zetten waarom de verhuur “naar haar aard, doel en de regels waaraan zij onderworpen is” onlosmakelijk verband houdt met de uitoefening van de Wet SUWI taken [r.o. 38]. Zo had bijvoorbeeld gekeken kunnen worden naar de situatie in de rest van Nederland. Zijn gemeenten in staat de door de Wet SUWI voorgeschreven “geïntegreerde dienstverlening” aan te bieden zonder samen met het UWV kantoor te houden? In voorkomend geval zou dit een aanwijzing kunnen vormen dat de verhuur van het gemeentehuis geen noodzakelijk verband houdt met de samenwerking.
Gemengd gebruik
Indien de verhuur inderdaad onlosmakelijk met de samenwerking tussen de Gemeente en het UWV verbonden is, is ook nog de vraag of dit voor het hele huurcontract geldt. Het Gerechtshof lijkt zwaar te tillen aan het voorschrift dat er op grond van de Wet SUWI één regionaal loket voor werkgevers en “face-to-face dienstverlening” voor een klein deel van de uitkeringsgerechtigden beschikbaar moet zijn. Moest het UWV daar 2.800 m² kantoorruimte voor huren [vonnis Rechtbank r.o. 2.5]? Niet uit te sluiten valt dat slechts een deel van de verhuur onlosmakelijk met de samenwerking verbonden is. Gelet op het Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania arrest kan in geval van gemengd gebruik uitsluitend het met de uitoefening van het openbaar gezag samenhangend gebruik aan de toepasselijkheid van de staatssteunregels ontsnappen [r.o. 62].
