In een arrest van 25 oktober 2017 heeft het Hof van Justitie (Hof) geoordeeld dat goedgekeurde steun nieuwe steun kan worden indien de lidstaat de voorwaarden voor verenigbaarverklaring niet naleeft. Het Hof kwam tot dit oordeel in de Italiaanse superheffingszaak.
De casus
In de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 hadden Italiaanse melkveehouders het melkquotum overschreden. Daarom waren zij op grond van Vo 3950/92 aan de Europese Unie (Unie) een superheffing (ook wel overschotheffing genoemd) verschuldigd van 1,3 miljard euro. Het lukte Italië echter niet om de superheffing bij de melkveehouders te innen. Bovendien zorgde de inning zelf voor sociale onrust. Italië stelde de Europese Raad (Raad) daarom voor om zelf de superheffing aan de Unie te betalen en de melkveehouders toe te staan hun schuld gespreid over een aantal jaren in termijnen renteloos af te lossen. Overeenkomstig artikel 88 lid 2 EG (thans artikel 108 lid 2 VWEU) verklaarde de Raad deze steunmaatregel in een beschikking van 16 juli 2003 verenigbaar met de interne markt. De Raad stelde wel als voorwaarde (i) dat de melkveehouders hun volledige schuld in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang zouden betalen en (ii) dat de terugbetaling niet langer zou duren dan 14 jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2004.
In 2011 verleende Italië de melkveehouders tot en met 30 juni 2011 uitstel voor betaling van de op 31 december 2010 vervallen termijnen. De “subsidie-equivalent” van deze steunmaatregel werd ten laste gebracht van voor Italië overeenkomstig Vo 1535/2007 vastgestelde de-minimissteun in de landbouw. Naar aanleiding hiervan stelde de Europese Commissie (Commissie) bij besluit van 17 juli 2013 vast dat niet alleen het uitstel van betaling, maar ook de in 2003 door de Raad goedgekeurde gespreide betaling nieuwe steun vormde die onrechtmatig was en onverenigbaar met de interne markt. Bijgevolg werd Italië gelast om de bedragen die waren toegekend aan melkveehouders die gebruik hadden gemaakt van het uitstel van betaling, vermeerderd met rente terug te vorderen. Italië stelde tegen dit besluit beroep in bij het Gerecht. In een arrest van 24 juni 2015 werd het besluit van de Commissie vernietigd voor zover het besluit betrekking had op de door de Raad goedgekeurde gespreide betaling. De Commissie legde de kwestie daarop voor aan het Hof.
Oordeel van het Hof
Door uitstel van betaling te verlenen heeft Italië volgens het Hof in strijd gehandeld met de strikte voorwaarden die de Raad in 2003 aan de goedkeuring van de uitgestelde betaling had verbonden. Als gevolg hiervan is de goedgekeurde steunmaatregel “omgezet in nieuwe en onrechtmatige steun”. Hierbij wijst het Hof erop dat de gehele goedgekeurde steunmaatregel een nieuwe steunmaatregel is geworden, dus niet slechts de wijziging ervan. Deze consequentie is volgens het Hof gerechtvaardigd, omdat daarmee de doeltreffendheid van het systeem van toezicht op staatssteun in de Unie kan worden gewaarborgd. Het moedigt de betrokken lidstaat immers aan de goedkeuringsvoorwaarden van een steunregeling na te leven.
In eerste aanleg meende het Gerecht dat een goedgekeurde steunmaatregel slechts in zijn geheel een nieuwe steunmaatregel kan vormen als de wijziging de kern van de bestaande steunmaatregel raakt. Deze interpretatie van het begrip “nieuwe steun” als bedoeld in artikel 1 sub c Vo 659/1999 (thans artikel 1 sub c Vo 2015/1589) is dus onjuist. Daarom vernietigt het Hof het bestreden arrest van 24 juni 2015 gedeeltelijk . Het gevolg hiervan is dat het door Italië tegen het besluit van de Commissie ingestelde beroep volledig wordt afgewezen.
Commentaar
Het onderhavige arrest is vooral lezenswaardig omdat het laat zien dat een relatief geringe wijziging van een goedgekeurde steunmaatregel verstrekkende gevolgen kan hebben. De gehele steunmaatregel kan immers transformeren tot een nieuwe steunmaatregel als de goedkeuringsvoorwaarden worden overschreden. Hierbij hoeft de wijziging de kern van de goedgekeurde steunmaatregel niet te raken. Het enkel niet naleven van de goedkeuringsvoorwaarden is reeds voldoende om de – in dit geval waarschijnlijk ongewenste – transformatie tot stand te brengen.
De Italiaanse melkveehouders hebben het nakijken. In 2003 had Italië weten te bewerkstelligen dat zij hun schuld in termijnen renteloos mochten aflossen. We leven in 2017, dus aangenomen mag worden dat de hoofdsom inmiddels volledig is afbetaald. Normaal zouden de melkveehouders hiermee gekweten zijn. Echter dankzij het in 2011 door Italië onrechtmatig verleende betalingsuitstel, zullen de melkveehouders alsnog rente moeten betalen. Schadevergoeding van de kant van Italiaanse overheid zit er voor de melkveehouders waarschijnlijk niet in. Het is vaste jurisprudentie dat ondernemers in staatssteunkwesties een eigen verantwoordelijkheid hebben. In de blog Terugvordering van onrechtmatige steun: een proces in drie fasen wordt op dit aspect ingegaan.
Toen de melkveehouders in 2011 uitstel van betaling werd gegund, zal Italië niet voor ogen hebben gehad dat zij daarmee de gehele steunregeling in de waagschaal legde. Het Gerecht volgde immers de Italiaanse interpretatie van het begrip “nieuwe steun”. Teneinde geen risico te lopen was het beter geweest als Italië de Raad vooraf om toestemming had gevraagd om tijdelijk van de beschikking uit 2003 te mogen afwijken. Dit deed Polen in een enigszins vergelijkbaar geval onlangs nog. Deze zaak wordt beschreven in de blog Heffing wegens overschrijding melkquotum en staatssteun.
