In een arrest van 30 juni 2022 heeft het Hof van Justitie van de EU (Hof) nader toegelicht wanneer concurrenten bij de Europese rechter actie kunnen ondernemen tegen besluiten van de Europese Commissie (Commissie) in staatssteunzaken.
De casus
De door Denemarken in 2010 ingevoerde Wet nr. 633/2010 voorzag in één heffing per kubieke meter water, te betalen door alle Deense waterverbruikers die op dezelfde zuiveringsinstallatie waren aangesloten, ongeacht de sector waarin zij actief waren en los van hun verbruik. Bij Wet nr. 902/2013 voerde Denemarken in 2013 een getrapt model in dat voorziet in een tarief per kubieke meter afvalwater dat door de afzonderlijke exploitanten van waterzuiveringsinstallaties op basis van de hoeveelheid geloosd afvalwater wordt vastgesteld:
| Schijf | Waterverbruik | Tarief |
| 1. | < 500 m3 | |
| 2. | >500 – 20.000 m3 | 20% lager dan voor de eerste schijf |
| 3. | > 20.000 m3 | 60% lager dan voor de eerste schijf |
Danske Slagtermestre, een beroepsvereniging van kleine Deense slachthuizen, groothandelaren, slagers en vleesverwerkende bedrijven, diende een klacht in bij de Commissie. Volgens Danske Slagtermestre bevoordeelde het getrapte model grote slachthuizen in Denemarken door hun een economisch voordeel te verschaffen dat staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU vormde. In een besluit van 19 april 2028 (Besluit) stelde de Commissie vast dat de nieuwe tariefregeling geen bijzonder voordeel voor bepaalde ondernemingen opleverde. Naar aanleiding hiervan vroeg Danske Slagtermestre het Gerecht van de EU (Gerecht) om het Besluit te vernietigen. Het Gerecht verklaarde het beroep echter niet-ontvankelijk in een beschikking van 1 december 2020 (Beschikking). Volgens het Gerecht had Danske Slagtermestre namelijk geen procesbevoegdheid. Daarop stelde Danske Slagtermestre hoger beroep in bij het Hof.
Oordeel van het Hof
Procesbevoegdheid
Een natuurlijke of rechtspersoon kan op grond van artikel 263 vierde alinea VWEU beroep instellen tegen een rechtshandeling van een Unie-instelling die niet tot hem is gericht mits hij procesbevoegdheid heeft. Dit is het geval:
| 1. | indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt, of |
| 2. | het een regelgevingshandeling betreft die (a) geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt en (b) deze hem rechtstreeks raakt |
De onderhavige kwestie betreft de tweede situatie (r.o. 41-42). Niet ter discussie staat dat het Besluit een regelgevingshandeling is (r.o. 43). De vraag is alleen of aan de twee bijkomende voorwaarden voor beroepsgerechtsheid is voldaan.
Het Gerecht had vastgesteld dat aan de voorwaarde sub (b) was voldaan. Het Besluit had immers tot gevolg dat Denemarken het getrapte model kon toepassen, zonder dat daarvoor nadere regels hoefden te worden gesteld. Dit oordeel werd in hoger beroep niet bestreden (r.o. 46, zie echter ook r.o. 35). Ten aanzien van voorwaarde sub (a) meende het Gerecht dat er van rechtstreekse geraaktheid geen sprak was, aangezien door Danske Slagtermestre niet was “aangetoond dat haar leden – dan wel welke leden – specifiek door de betrokken maatregel werden geraakt, laat staan wat de gevolgen ervan waren voor hun concurrentiepositie”. In dit kader wijst het Hof erop dat het in het Montessori arrest een uitleg heeft gegeven “aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid […] op basis waarvan de persoon die bij de Commissie een klacht over staatssteun heeft ingediend, zich tot het Gerecht kan wenden met een verzoek tot toetsing van de rechtmatigheid van het besluit van de Commissie inzake de nationale maatregel waarop die klacht betrekking heeft, op voorwaarde evenwel dat die persoon voor het Gerecht afdoende uiteenzet dat hij door dat besluit een concurrentienadeel dreigt te lijden”. Het onderzoek van de rechtstreekse geraaktheid hoeft niet te berusten op een grondige analyse van de concurrentieverhoudingen op de betrokken markt (r.o. 47-49). Een afdoende uiteenzetting volstaat. Dit betekent dat het Gerecht de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid afhankelijk heeft gesteld van een vereiste dat verder gaat dan de uitlegging die het Hof in het arrest Montessori aan deze voorwaarde heeft gegeven (r.o. 52-54).
Vereist de nationale regeling nationale uitvoeringsmaatregelen?
Voor het geval het Gerecht bij zijn beoordeling van de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid een onjuiste rechtsopvatting zou hebben gehanteerd, meenden de Commissie en Denemarken dat de Beschikking niet vernietigd hoefde te worden. Het Hof zou de Beschikking van een nieuwe motivering kunnen voorzien. Wet nr. 902/2013 vereist immers een latere uitvoeringsmaatregel naar Deens recht, zijnde een bestuursrechtelijke handeling die bij de nationale rechterlijke instanties kan worden aangevochten (r.o. 37). Het Hof verwerpt deze redenering. Danske Slagtermestre of haar leden kunnen niet worden verplicht de nationale autoriteiten die de door Wet nr. 902/2013 ingevoerde getrapte tariefregeling toepassen te verzoeken om het voordeel van de gunstige tariefschijf voor grote slachthuizen ook aan kleine slachthuizen toe te kennen, in de wetenschap dat zij daarop geen recht hebben, louter met het doel om de handeling waarbij dit verzoek wordt afgewezen aan te vechten bij een nationale rechter en hem ertoe te brengen het Hof te vragen of het Besluit geldig is. Dit zou gekunsteld zijn “en daarenboven in strijd zijn met het belang van een goede rechtsbedeling” (r.o. 59-60). Bijgevolg is de Beschikking niet gerechtvaardigd op andere rechtsgronden dan die waarop het Gerecht zich heeft gebaseerd en moet dus worden vernietigd. (r.o. 58 en 61).
Ontvankelijkheid bij het Gerecht ingestelde beroep
Het Hof meent niet in staat te zijn om ten gronde te beslissen over het bij Gerecht aanhangig gemaakte beroep. Daarentegen beschikt het Hof wel over de gegevens die nodig zijn om de ontvankelijkheid van dit beroep te beoordelen (r.o. 63-65).
Vaststaat dat het Besluit een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen. Wet nr. 902/2013 sorteert zuiver automatisch, uitsluitend op grond van de regeling van de Unie en zonder toepassing van andere uitvoeringsbepalingen, rechtsgevolgen. Blijft over de vraag of Danske Slagtermestre afdoende heeft uiteengezet waarom het Besluit althans een aanzienlijk deel van haar leden, te weten de kleine slachthuizen, in een nadelige concurrentiepositie kan brengen. Het antwoord luidt bevestigend. Aan de hand van bewijsmiddelen heeft Danske Slagtermestre uiteengezet dat:
| (i) | de kleine slachterijen op dezelfde markt actief zijn als de grote slachterijen |
| (ii) | de grote slachterijen, wegens hun grote hoeveelheid afvalwater, onderworpen zijn aan een lagere heffing dan die waar de leden van Danske Slagtermestre aanspraak op kunnen maken |
| (iii) | vanwege het hogere tarief de last per geslacht dier voor de kleine slachterijen aanzienlijk zwaarder is dan voor de grote slachterijen |
Het Hof verklaart de Beschikking nietig en bepaalt dat het door Danske Slagtermestre bij het Gerecht ingediende beroep ontvankelijk is. Het Gerecht moet nu ten gronde uitspraak doen.
Commentaar
Beroepsgerechtigden
Artikel 263 VWEU, dat de toegang tot de Europese rechter (het beroepsrecht) regelt, maakt onderscheid tussen geprivilegieerde en gewone beroepsgerechtigen. Tot de eerste groep behoren lidstaten en bepaalde Europese instellingen. Deze partijen kunnen beroep instellen tegen alle handelingen van de Unie die rechtsgevolgen hebben. Tot de tweede groep beroepsgerechtigden behoren o.a. particulieren en ondernemingen. Een dergelijke partij kan altijd beroep instellen tegen handelingen die tot hem is gericht. Is dit niet het geval, dan is zijn beroep onderworpen aan twee alternatieve ontvankelijkheidsvoorwaarden. Het moet gaan om:
| (i) | handelingen die hem rechtstreeks en individueel raken, of |
| (ii) | regelgevingshandelingen die hem (a) rechtstreeks raken en die (b) geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen |
Artikel 263 4e alinea VWEU
De onderhavige zaak gaat over de vraag of aan de drie in artikel 263 4e alinea genoemde voorwaarden is voldaan.
| (i) | regelgevingshandelingen | Dat besluiten van de Commissie met betrekking tot staatssteunregelingen een regelgevingshandeling, had het Hof reeds in het Montessori arrest vastgesteld (r.o. 22-39). |
| (ii) | rechtstreeks geraakt | Een appellant is blijkens het besproken arrest rechtstreeks geraakt indien hij afdoende uiteenzet dat hij door dat hij door de bestreden regelgevingshandeling een concurrentienadeel dreigt te lijden. |
| (iii) | ontbreken van uitvoeringsmaatregelen | De achtergrond van deze eis is de gedachte dat in geval uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn, rechtsbescherming kan worden verkregen door tegen deze maatregelen beroep in te stellen. In het onderhavige geval hoefde er ten aanzien van het Besluit zelf geen uitvoeringsmaatregelen te worden genomen. Voor wat betreft de Wet nr. 902/2013 is dit anders. De Deense exploitanten van waterzuiveringsinstallaties moeten immers tarieven vaststellen, daarvoor goedkeuring verkrijgen van de Deense gemeenten en heffingen opleggen. Dit lijken uitvoeringsmaatregelen. Echter, voor de vraag of er uitvoeringsmaatregelen genomen moeten worden, dient blijkens o.a. het Montessori arrest uitsluitend gekeken worden naar de positie van appellant (r.o. 62). Zoals A-G Rantons opmerkte in zijn conclusie hoeven er ten aanzien van de leden van Danske Slagtermestre geen uitvoeringsmaatregelen te worden genomen (randnrs. 59-60). Het (beweerdelijke) voordeel zit immers in lagere tarief voor de grote slachterijen. De leden van Danske Slagtermestre kunnen op dit lagere tarief geen aanspraak maken. Zo bezien is het opvallend dat het Hof voor een “omweg” kiest en oordeelt dat in een situatie als in de onderhavige zaak van een appellant niet worden mag verlangd dat hij een gekunstelde actie verricht teneinde de hulp van de nationale rechter in te kunnen roepen. |
* foto van ronymichaud via pixabay.com
