De Europese Commissie (Commissie) is in een besluit van 20 november 2012 tot de conclusie gekomen dat een door de Poolse overheden gefinancierde restauratie van een landhuis geen staatssteun vormt. Door de zeer geringe omvang en het lokale karakter zal het hotel niet in staat zijn “to purposely attract tourists from other Member States”. Bijgevolg zal de handel tussen de lidstaten door de steun niet worden beïnvloed en is van staatssteun geen sprake.
De casus
Het Przemyśl bolwerk
De naamgever van de steunmaatregel is een verzameling van vestingwerken gelegen rondom de Poolse stad Przemyśl.
Het bolwerk was vanaf het midden van de 19e door het Keizerrijk Oostenrijk-Hongarije aangelegd waartoe Przemyśl destijds behoorde. In de eerste wereldoorlog werd het bolwerk na een langdurige belegering door het Keizerrijk Rusland veroverend.
Het project
Negen naburige gemeenten, op wier grondgebied zich delen van het bolwerk bevinden, richtten in 2008 de Vereniging gemeenten van het Przemyśl bolwerk op met als doel:
| – | militaire vestingwerken bloot te leggen |
| – | te voorkomen dat de monumentale delen van het bolwerk in verval raken door renovatie- en aanpassingswerkzaamheden uit te voeren |
| – | de zichtbaarheid van het bolwerk als zodanig verbeteren |
Teneinde het Przemyśl bolwerk daadwerkelijk te behouden en te revitaliseren, ontwikkelde de Vereniging het project “Ontwikkeling van het historische gebied van het Przemyśl bolwerk ten behoeve van cultuurtoerisme, fase 1” (Project.). De totale kosten van het Project bedragen ongeveer 5,3 miljoen euro en worden voornamelijk uit publieke middelen gefinancierd:
| Bron | Bedrag |
| Vereniging | € 766.823,53 |
| Gemeenten Krzywcza en Bircza | € 189.527,22 |
| Poolse nationale begroting | € 1.789.254,82 |
| Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) | € 2.556.078,11 |
| Totaal | € 5.301.683,67 |
Het Project bestaat uit de navolgende onderdelen:
| Faciliteiten die niet commercieel worden gebruikt (80,9% van de kosten) |
| 1 | Renovatie van de vestingweg van Kruhel Wielki-Prałkowce en herbouw van een hek van de Oostenrijks-Hongaarse soldatenbegraafplaats in Brylinka. |
| 2 | Revitalisering van de vestingwegen, het gebied van de militaire barakken in Siedliska en Fort nr. XV “Borek“. |
| 3 | Ontwikkeling van de route van Brama Sanocka Dolna door een fortificatie object van Brama Sanocka Gorna, militaire verdedigingsmuur, Fort Trzy Krzyże naar Brama na Zniesieniu. |
| 4 | Ontwikkeling van een historisch, natuur- en didactisch wandelpad Stubno-Strzawa-Kalników. |
| 5 | Ontwikkeling van een toeristisch-cultuurpad van de vestingwerken Pólnocna Rokada in het Przemyśl bolwerk. |
| Faciliteiten die commercieel worden gebruikt (19,1% van de kosten) |
| 6 | Ontwikkeling van het Humnickich paleis in Bircza (gemeente Bircza). |
| 7 | Revitalisering van het landhuis- en parkcomplex in Babice (gemeente Krzywcza). |
Oordeel van de Commissie
Staatssteun
De Commissie wijst er allereerst op dat een maatregel kwalificeert als staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU indien daardoor (i) een of meerdere ondernemingen (ii) een selectief niet-marktconform voordeel ontvangen dat (iii) door de staat wordt verstrekt en met staatsmiddelen wordt bekostigd, waardoor (iv) de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed (randnr. 22).
Niet-commercieel gebruikte faciliteiten
De faciliteiten die een openbaar karakter blijven houden en onbeperkt gratis toegankelijk zullen zijn voor toeristen (onderdelen 1 tot en met 5 van het Project), zullen niet-commercieel worden gebruikt. De steun ten gunste van deze faciliteiten kwalificeert volgens de Commissie daarom niet als staatssteun (randnr. 29).
Commercieel gebruikte faciliteiten
Het Humnickich paleis in Bircza en het landhuis in Babice (onderdelen 6 en 7 van het Project) zullen na restauratie door externe exploitanten worden gebruikt voor commerciële activiteiten. In de kelder van het Humnickich paleis komen 2 conferentieruimtes (elk voor maximaal 20 personen), voor gastronomische diensten (voor maximaal 20 personen) en voor toeristische informatie. Het landhuis zal, afgezien van de toeristische informatie, worden gebruikt als hotel met 20 slaapplaatsen. De exploitanten, die verantwoordelijk zullen zijn voor het onderhoud van de door hen gebruikte ruimten, zullen worden geselecteerd door middel van een transparante openbare aanbesteding. De te betalen vergoeding zal marktconform zijn (randnr. 19).
Volgens de Commissie zijn het Humnickich paleis noch het landhuis “capable to purposely attract tourists from other Member States” en zodoende toeristenstromen uit andere lidstaten om te buigen. Buitenlandse toeristen die een of beide faciliteiten bezoeken, kunnen immers worden geacht hun beslissing om naar Polen te reizen te hebben genomen ongeacht het bestaan van deze faciliteiten. De Commissie baseert deze conclusie op de navolgende omstandigheden (randnrs 16, 31 en voetnoot 15):
| (i) | de zeer geringe omvang van de faciliteiten |
| (ii) | het lokale karakter van de faciliteiten |
| (iii) | de ruime keuze aan alternatieve conferentie- gastronomie- en verblijfsfaciliteiten in de nabije omgeving, waaronder een aantal bekende merken die in reisgidsen en op internet worden aanbevolen |
| (iv) | de ligging van de faciliteiten, 80 kilometer van de grens met Slowakije |
| (v) | het relatief gering aantal buitenlandse toeristen dat de regio bezoekt |
Dit betekent dat ook de steun voor de commercieel gebruikte infrastructuur geen staatssteun vormt.
Commentaar
Onderscheid restauratie en het latere gebruik van de faciliteiten
De Vereniging zal het Humnickich paleis in Bircza en het landhuis in Babice uitsluitend renoveren. Daarna zullen de faciliteiten in gebruik worden gegeven aan marktpartijen die op basis van een aanbesteding zullen worden geselecteerd. Uit het besluit valt op te maken dat de gebruiksvergoeding marktconform zal zijn (randnr. 19). Gelet hierop mag aangenomen worden dat de gebruikers niet bevoordeeld zullen worden. De Commissie besteedt hier in het besluit verder geen aandacht meer aan. In het licht van de uit 2011 daterende notie “Application of State aid rules to infrastructure investment projects” van DG mededinging aan DG Regio is dat wel opmerkelijk. In deze notitie heeft DG Mededinging immers opgemerkt dat “there remain very few types of infrastructure where the financing falls outside the scope of State aid rules. As soon as the infrastructure is exploited commercially, also its construction constitutes an economic activity and the project eshould be assessed as to its compatibility with the State aid rules.” Dus strikt genomen had de Commissie niet naar de horeca-activiteiten, maar naar het vastgoedaspect moeten kijken.
Beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten
Los van het voorgaande, levert het besluit een handige checklist op hoe moet worden beoordeeld of de handel tussen de lidstaten door steun aan lokale toeristische faciliteiten wordt beïnvloed. Welbeschouwd lijkt er van een interstatelijk effect pas sprake als de gesteunde faciliteit dankzij de steun een eigen meer dan marginale aantrekkingskracht op buitenlandse toeristen kan uitoefenen zodat bestaande toeristenstromen worden omgebogen. Een vergelijkbare redenering heeft de Commissie gehanteerd in haar besluit betreffende de Bataviawerf in Lelystad.
Voor een spiegelbeeldig voorbeeld kan tot slot worden gewezen op het besluit van de Commissie met betrekking tot de Hala Luduwa. In deze monumentale evenementenhal in de Poolse stad Wrocław worden blijkens het besluit internationale evenementen georganiseerd. Daarenboven kunnen ook de opera spektakels die in het hal plaatsvinden “attract tourists from neighbouring countries, e.g. from Germany. The Commission therefore considers that, however limited, the effect on trade of the measure under review cannot be completely excluded” (randnr. 15).
* foto van dabors2 op Pixabay.com
