Het Hof van Justitie (Hof) heeft in een arrest van 27 juni 2017 geoordeeld dat ook de Katholieke Kerk een onderneming kan zijn in de zin van de mededingingsregels. Dit is het geval als de Kerk onderwijs aanbiedt dat niet door de staat wordt gefinancierd.
De casus
De Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (Congregatie), een instelling van de Katholieke kerk die onder andere in de Spaanse gemeente Getafe (Gemeente) de religieuze school “La Inmaculada” exploiteert. Op 4 maart 2011 vroeg de Congregatie bij de Gemeente een bouwvergunning aan voor de renovatie en uitbreiding van de aula van deze school. De vergunning werd op 28 april 2011 verleend. Hiervoor moest de Congretatie aan de Gemeente een bedrag van € 23.730,41 aan belasting op gebouwen, installaties en bouwwerkzaamheden (ICIO-belasting) betalen. Enige tijd later diende de Congregatie bij de Gemeente een verzoek in om teruggaaf van de door haar betaalde ICIO-belasting. Volgens de Congregatie was zij deze belasting niet verschuldigd. Op grond van een op 3 januari 1979 tussen de Spaanse staat en de Heilige Stoel (het Vaticaan) gesloten overeenkomst (Overeenkomst) zou zij als religieuze instelling van zakelijke belastingen zijn vrijgesteld. De belastingdienst van de Gemeente wees het verzoek af. Ter motivering werd aangevoerd dat de belastingvrijstelling hier niet van toepassing is. De bouwvergunning was immers aangevraagd voor een activiteit van de Katholieke Kerk die geen religieus doel had. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar werd door de Gemeente afgewezen. De Congregatie stelde vervolgens beroep in bij de bestuursrechtbank in Madrid. Bij een beslissing van 26 januari 2016 legde die rechter aan het Hof de prejudiciële vraag voor of de staatssteunregels zich ertegen verzetten dat de Katholieke Kerk wordt vrijgesteld van ICIO-belasting voor economische activiteiten die geen strikt religieus doel hebben.
Oordeel van het Hof
Het begrip staatssteun
Het Hof wijst er allereerst op dat een maatregel op grond van artikel 107 lid 1 VWEU kwalificeert als staatssteun indien deze (r.o. 38):
| (i) | afkomstig is van de staat of met staatsmiddelen is bekostigd |
| (ii) | de mededinging kan vervalsen |
| (iii) | het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, en |
| (iv) | de begunstigde onderneming een selectief voordeel verschaft |
Onderneming
In de context van de mededingingsregels omvat het begrip “onderneming” blijkens vaste rechtspraak elke entiteit die een economische activiteit uitoefent ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Het gaat er dus om of de mogelijk begunstigde entiteit een economische activiteit uitoefent. Dat een dergelijke activiteit door een religieuze instelling wordt uitgeoefend is gelet op het Steymann arrest niet relevant (r.o 41-43).
Uit het Schwarz arrest volgt dat prestaties die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht, diensten vormen die als “economische activiteiten” kunnen worden aangemerkt. Het wezenlijke kenmerk van de vergoeding bestaat hierin dat zij de “economische tegenprestatie” voor de betrokken prestatie vormt. Dit geldt niet voor de financiering van openbaar onderwijs. De staat heeft in dit kader immers niet de bedoeling activiteiten tegen vergoeding te verrichten, maar om zijn“sociale, culturele en opvoedkundige taak jegens zijn bevolking” te vervullen. In verband hiermee valt op voorhand niet uit te sluiten dat een instelling als de Congregatie zowel economische als niet-economische activiteiten kan verrichten (r.o. 45-51).
De aula van La Inmaculada wordt gebruikt voor zowel openbaar onderwijs als vrij onderwijs. Het vrij onderwijs (voorschoolse en naschoolse opvang, alsmede niet-verplicht onderwijs) lijkt volgens het Hof een economische activiteit te zijn. Het is aan de nationale rechter om dit vast te stellen. Vanwege het gemengde gebruik van de aula kan de ICIO-belastingvrijstelling onder het staatssteunverbod vallen (r.o. 62-64).
Selectief voordeel
Aangezien de in de Overeenkomst vervatte vrijstelling uitsluitend geldt voor religieuze instellingen, wordt er onderscheid gemaakt tussen ondernemingen. Verder is niet aangetoond dat dit onderscheid noodzakelijk is voor de werking en doeltreffendheid van het Spaanse belastingstelsel. Bijgevolg ontvangt de Congregatie een selectief voordeel (r.o. 65-73).
Handel tussen de lidstaten
De vrijstelling voor de ICIO-belasting kan de handel tussen lidstaten beïnvloeden indien de onderwijsdiensten die de Congregatie verschaft aantrekkelijker worden dan die welke andere, op dezelfde markt aanwezige instellingen verstrekken. Dit laat echter onverlet dat de bestreden maatregel wordt geacht de handel tussen de lidstaten niet te beïnvloeden indien voldaan is aan de uit 2006 stammende de-minimis Verordening (inmiddels vervangen). De nationale rechter moet dit beoordelen. Voor de vraag of het maximaal toelaatbare steunbedrag (€ 200.000,– over een periode van 3 belastingjaren) wordt overschreden, mag de nationale rechter alleen rekening houden met de voordelen die de congregatie voor haar eventuele economische activiteiten heeft genoten (r.o. 82-83).
Bestaande of nieuwe steun?
Spanje meende dat sprake was van bestaande steun, omdat de Overeenkomst was gesloten vóór de toetreding tot de EU. Het Hof is het hier niet mee eens. De Overeenkomst dateert weliswaar van voor de toetreding, de ICIO-belasting is nadien ingevoerd. Dus is er sprake van nieuwe steun.
Commentaar
Een economisch of niet-economische activiteit, dat is de vraag
Het besproken arrest laat goed zien dat de vraag of iets een economische activiteit is niet afhangt van wie het financiert, maar of er een “economische tegenprestatie” voor wordt betaald. Dat wil zeggen een prestatie die de kosten ervan dekt. Als de staat die kosten voor zijn rekening neemt, kan er sprake zijn van staatsteun. Zodra de staat echter een instelling financiert die voor de staat een wettelijke taak uitvoert, bijvoorbeeld het gratis of tegen een nominale vergoeding aanbieden van openbaar onderwijs, vormt de financiering geen “economische tegenprestatie” voor het aangeboden onderwijs. Het betreffende onderwijs ontbeert daarom een economisch karakter.
Ondergrens voor economische activiteiten?
De A-G stelde in haar conclusie dat de Commissie ervan lijkt uit te gaan dat een economische activiteit tot ten hoogste 20 % van het gehele onderwijsaanbod van een instelling zoals de Congregatie “een zuiver ondersteunende activiteit van volledig ondergeschikt belang is” (zie in dit kader ook randnr. 209 en voetnoot 305 van de Mededeling over het begrip staatssteun). In een dergelijke situatie kan de economische activiteit volgens de Commissie buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels blijven. De kennelijk door de Commissie gehanteerde drempelwaarde vond de A-G echter te hoog. Zij stelde een drempelwaarde van maximaal 10 % voor. Het valt op dat het Hof in het arrest geen drempelwaarde noemt. Dit zou kunnen betekenen dat een ondergrens ontbreekt. Zo bezien zou een verhoudingsgewijs beperkte economische activiteit slechts aan de toepassing van de staatssteunregels kunnen ontsnappen indien deze activiteit niet van de overheidstaak kan worden gescheiden. Voor een Nederlands voorbeeld zie de blog: Rechtbank Rotterdam bevestigt oordeel ACM inzake KLIC-viewer.
* foto van Xavier Coiffic op www.unsplash.com
