Europese landbouwsubsidies moeten worden gekort, als een landbouwer de subsidievoorwaarden niet naleeft. In een arrest van 25 juli 2018 oordeelt het Hof van Justitie (Hof) dat de korting moet worden toegepast op de subsidie die is aangevraagd in het jaar van ‘overtreding’ en niet op de subsidie voor het jaar waarin ed overtreding is ‘geconstateerd’. In het arrest gaat het Hof zowel in op de relatie tussen basisverordeningen en uitvoeringsverordeningen, als de gelding van opvolgende verordeningen.
De casus
Een Deense landbouwer, de heer Teglgaard, had gedurende de jaren 2006-2009 ten aanzien van bepaalde partijen kunstmest de in deze mest vervatte stikstof niet in zijn mestboekhouding geregistreerd. Dit vormde een schending van de voorwaarden van de Europese landbouwsubsidies die de betrokken landbouwer had aangevraagd. De Deense autoriteiten moesten de landbouwer daarom korten op de aangevraagde subsidies. Op advies van de Europese Commissie (Commissie), hadden de Deense autoriteiten (met terugwerkende kracht) het subsidiebedrag gekort dat de landbouwer had ‘aangevraagd’ in het jaar waarin de overtreding was ‘geconstateerd’. De landbouwer stelde zich echter op het standpunt dat uitgegaan moest worden van de in het jaar van overtreding aangevraagde subsidie.
Het verschil in interpretatie raakte de landbouwer serieus in zijn beurs. In het jaar van constatering had hij namelijk meer subsidie aangevraagd dan in het jaar van overtreding. Hierdoor was het bedrag waarover de korting (3%) berekend werd in het jaar van constatering aanzienlijk hoger dan in jaar van overtreding, hetgeen resulteerde in een hogere korting van ongeveer EUR 256.000,—. Toen de klachten tegen de korting werden afgewezen, legde de landbouwer de kwestie voor aan het Gerechtshof voor Oost-Denemarken. Deze rechter schortte de behandeling op en stelde prejudiciële vragen aan het Hof.
Oordeel van het Hof
Juridisch kader
In de betreffende casus werd vanaf datum overtreding tot en met datum constatering de toe te passen korting voorgeschreven door drie opvolgende basisverordeningen van de Europese Raad. De wijze van korting werd geregeld door twee opvolgende uitvoeringsverordeningen van de Commissie. De voorschriften waren echter niet gelijkluidend. De relevante vorderingen en de bijbehorende geldigheidsdata worden hierna schematisch weergegeven.
Grondslag van de korting
Het Hof begint met het uitleggen van de oudste bepaling uit de basisverordeningen, artikel 6 lid 1 Vo 1782/2003. Hierbij wijst het Hof erop dat bij de uitlegging van Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt, nastreeft. Voor wat betreft de bewoordingen van artikel 6 lid 1 Vo 1782/2003 stelt het Hof vast dat slechts de Franse versie spreekt over korting in het jaar van constatering. In “nagenoeg” alle andere versies wordt uitgegaan van korting in het jaar van overtreding. Unierechtelijke bepalingen moeten, aldus het Hof, uniform worden uitgelegd en toegepast in het licht van de versies in alle talen van de EU. Indien er verschillen tussen die versies bestaan, dient de betrokken bepaling te worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt. Uit de opzet en de doelstelling van Vo 1782/2003 leidt het Hof af dat een verband is vereist tussen het gedrag van de landbouwer en de daaruit voortvloeiende sanctie. Dit verband wordt in de visie van het Hof alleen gewaarborgd als de sanctie wordt toegepast op het subsidiebedrag dat de landbouwer in het jaar van overtreding heeft aangevraagd. De hoogte van de sanctie is dan niet afhankelijk van latere subsidieaanvragen. Bovendien is de consequentie van een eventuele overtreding voor de landbouwer voorzienbaar. De opvolgende bepalingen in de basisverordeningen vormen volgens het Hof een voorzetting van artikel 6 lid 1 Vo 1782/2003 en moeten daarom overeenkomstig worden uitgelegd. De uitvoeringsbepalingen van de Commissie bepalen dat de korting moet worden toepast op in het jaar van constatering aangevraagde subsidie. Een uitvoeringsverordening mag echter niet afwijken van de basisverordening waarvan zij is afgeleid. Dit betekent dat ook de uitvoeringsbepalingen, ondanks de afwijkende bewoordingen, overeenkomstig artikel 6 lid 1 Vo 1782/2003 moeten worden geïnterpreteerd.
Gelding opvolgende verordeningen
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat elke feitelijke situatie in de regel, behoudens een uitdrukkelijk andersluidende bepaling, wordt beoordeeld volgens de op het betreffende tijdstip geldende regeling. In het onderhavige geval zijn er geen aanwijzingen dat Vo 73/2009 met terugwerkende kracht moet worden toegepast. Bijgevolg moet de korting worden berekend op grond van de ten tijde van elke overtreding geldende basisverordening. In de betreffende kwestie waren dat de basisverordeningen op de in bovenstaand schema weergegeven data.
Commentaar
Het onderhavige arrest is allereerst voor de landbouwpraktijk interessant. Het is nu duidelijk dat de in het jaar van een eventuele overtreding aangevraagde landbouwsubsidie de grondslag vormt voor de korting die het gevolg is van deze overtreding. Maar ook buiten de landbouw is het arrest relevant. Het vormt namelijk een mooi voorbeeld hoe EU recht moet worden geïnterpreteerd. Niet alleen de bewoordingen, maar ook de doelstellingen en de context van bepaalde regels zijn van belang. Bovendien blijkt weer eens dat de uitleg van EU recht niet altijd makkelijk is. De Commissie blijkt de basisverordening immers verkeerd te hebben toegepast in de uitvoeringsverordeningen. Op basis daarvan was ook in deze kwestie een verkeerd advies gegeven aan de Deense autoriteiten. Zo laat het arrest tevens zien dat adviezen van de Commissie niet voor zoete koek geslikt moeten worden. Uiteindelijk is het uitsluitend aan het Hof om EU recht te interpreteren.
