Met het oog op de rechtstreekse werking van richtlijnen, heeft het Europese Hof van Justitie in een arrest van 10 oktober 2017 uiteengezet welke entiteiten en lichamen met de staat gelijk moeten worden gesteld. Tegen de betreffende entiteiten en lichamen kunnen de rechtstreeks werkende bepalingen van een richtlijn worden ingeroepen.
De casus
De onderhavige Ierse zaak heeft betrekking op een verkeersongeval dat in 1996 plaatsvond en waarbij Elaine Farrell letsel opliep. Omdat de bestuurder van de auto waarin Farrell zat niet verzekerd was voor het door haar opgelopen letsel, wendde Farrell zich tot het Motor Insurers Bureau of Ireland (MIBI). Op grond van een tussen de Ierse minister van Milieu en het MIBI gesloten overeenkomst kon het MIBI in rechte worden aangesproken door iedere persoon die een schadevergoeding wenste te verkrijgen van een onverzekerde of ongeïdentificeerde bestuurder. MIBI weigerde schadevergoeding te betalen, omdat de aansprakelijkheid voor letselschade naar Iers recht niet onder de verplichte verzekering viel. In het een arrest van 19 april 2007 stelde het Hof vast dat Ierland hiermee artikel 1 van Richtlijn 90/232 niet goed had omgezet. Bovendien oordeelde het Hof dat burgers zich tegenover de staat rechtstreeks op deze bepaling konden beroepen.
Nadat zij met het MIBI, de Ierse minister van milieu en de Attorney General een minnelijke regeling had gesloten, kreeg Farrell de verlangde schadevergoeding. Het MIBI, de Ierse minister van milieu en de Attorney General werden het onderling echter niet eens voor wiens rekening de schade kwam. Een nieuwe procedure volgde. Uiteindelijk kwam de zaak bij de Ierse Hoge Raad. Die stelde prejudiciële vragen aan het Hof.
Oordeel van het Hof
In het Foster arrest (ro 18 en 20) had het Hof drie kenmerken genoemd die meebrengen dat een entiteit wordt geacht deel uit te maken van de staat. Op de eerste vraag van de Ierse Hoge Raad antwoord het Hof dat het om alternatieve kenmerken gaat.
Met betrekking tot de tweede en derde vraag van de Ierse Hoge Raad antwoord het Hof dat de bepalingen van een richtlijn met rechtstreekse werking kunnen worden tegengeworpen aan (ro 33-34):
| 1. | de lidstaat; | |
| 2. | overheidsinstanties, zoals gedecentraliseerde instanties; en | |
| 3. | lichamen en entiteiten die met de staat gelijk moeten worden gesteld: | |
| (i) | hetzij omdat zij publiekrechtelijke rechtspersonen zijn die deel uitmaken van de staat in ruime zin; | |
| (ii) | hetzij omdat zij onder gezag of toezicht staan van een overheidsinstantie; | |
| (iii) | hetzij omdat een dergelijke instantie hun een taak van algemeen belang heeft toevertrouwd en hun daartoe die bijzondere bevoegdheden heeft verleend. | |
Tot slot stelt het Hof vast dat de Ierse overheid aan het MIBI een taak van algemeen belang heeft toevertrouwd en daartoe verder gaande bevoegdheden toegekend dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden. Het MIBI kan op grond van Iers recht verzekeraars immers verplichten, zich bij haar aan te sluiten en de uitvoering te financieren van de door Ierse overheid aan haar opgedragen taak.
Commentaar
Richtlijnen zijn gericht tot lidstaten. Die moeten de richtlijnen in nationaal recht omzetten. Hier krijgen lidstaten een bepaalde termijn voor. Maar als ze die termijn ongebruikt laten verstrijken of als een richtlijn verkeerd is omgezet, kunnen richtlijnen rechtstreekse werking hebben. Dit geldt blijkens onder andere het Kampelmann arrest (ro 37) voor richtlijnbepalingen die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.
Rechtstreeks werkende bepalingen van Richtlijnen kunnen echter alleen aan de staat worden tegengeworpen. Dit wordt ook wel aangeduid als verticale directe werking. In beginsel hebben richtlijnen geen horizontale directe werking. Dat wil zeggen dat een lidstaat of een private partij de rechtstreeks werkende bepalingen van een richtlijn niet kunnen tegenwerpen aan een andere private partij.
Het ontbreken van horizontale directe werking is niet onomstreden. Bij herhaling wordt het Hof gevraagd “het verwerpen van horizontale rechtstreekse werking, kritisch opnieuw te bezien en te herzien”. In de onderhavige zaak deed A-G Sharpston dat ook in haar conclusie (randnr. 150). Net als in eerdere gevallen, gaat het Hof hier niet in mee. Het enige wat het Hof doet is het hanteren van een ruime benadering van het begrip overheidsorgaan. Volgens het Hof wordt hiermee beoogd om te “voorkomen dat de staat voordeel haalt uit zijn schending van het Unierecht” (ro 32).
In vergelijking tot het Foster arrest (ro 18) lijkt het Hof in de onderhavige zaak (ro 34) met een extra categorie entiteiten te komen die met de staat kunnen worden gelijkgesteld: publiekrechtelijke rechtspersonen die deel uitmaken van de staat in ruime zin. Hiermee wordt minst genomen gesuggereerd dat de juridische vorm van de entiteit relevant is. Dat is best opmerkelijk. In het Foster arrest (ro 20) stelde het Hof immers dat de juridische vorm er niet toe doet.
Daarnaast is de definitie van overheidsorgaan nog steeds niet helemaal duidelijk. Wanneer maakt een publiekrechtelijke rechtspersoon deel uit van de staat in ruime zin en welke mate van invloed moet de staat hebben wil er sprake zijn van gezag of toezicht? Het laatste woord is vermoedelijk nog niet gezegd.
