In een arrest van 17 september 2020 heeft het Hof van Justitie van de EU (Hof) een staatssteunbesluit van 14 juli 2004 (Staatssteunbesluit) in een prejudiciële procedure deels ongeldig verklaard. Volgens het Hof had de Europese Commissie (Commissie) visserijbedrijven ten onrechte als begunstigde aangemerkt van een door Frankrijk aan het personeel van deze bedrijven toegekende tijdelijke korting op de werknemersbijdrage.
De casus
Het voortraject
Naar aanleiding van een schipbreuk in de golf van Biskaje en een hevige storm in het zuiden van Frankrijk compenseerde Frankrijk in 2000 de betrokken vissers. De compensatieregeling, onder andere bestaande uit een tijdelijke korting op de werkgevers- en werknemerslasten, werd uiteindelijk uitgebreid tot alle Franse vissers. Pas na uitvoering, werd de Commissie van de compensatie op de hoogte gesteld. In het Staatssteunbesluit stelde de Commissie vast dat onder andere de tijdelijke verlaging van de werknemerslasten niet met de interne markt verenigbare staatssteun vormde. Frankrijk werd opgedragen deze onrechtmatig verleende steun terug te vorderen.
Inbreukprocedure
Omdat Frankrijk met de opdragen terugvordering in gebreke bleef, startte de Commissie een inbreukprocedure. In deze procedure voerde Frankrijk aan dat de Commissie de verlaging van de werknemersbijdrage ten onrechte als staatssteun had aangemerkt. In een arrest van 20 oktober 2011 verwierp het Hof dit verweer. Volgens het Hof kon Franrijk in een inbreukprocedure de rechtmatigheid van een niet nagekomen besluit van de Commissie immers niet bestrijden. Het Hof stelde vast dat Frankrijk met de uitvoering van het Staatssteunbesluit in gebreke was gebleven.
Aanleiding voor de prejudiciële vragen
Naar aanleiding van laatstgenoemd arrest, begon Frankrijk de steun terug te vorderen. In dit kader ontving de Compagnie des pêches de Saint-Malo (CPSM) op 22 februari 2013 een betalingsbevel. Ten aanzien van de verlaagde werknemersbijdrage moest CPSM een bedrag van 84.550,08 EUR vermeerderd met vertragingsrente aan de Franse staat terug betalen. CPSM ging tegen dit betalingsbevel in beroep. In eerste aanleg verklaarde de bestuursrechter in Rennes het betalingsbevel nietig. Frankrijk legde de kwestie daarop voor aan het Administratieve Hof van Beroep in Nantes, dat het hoger beroep verwierp. Met deze uitspraak kon Frankrijk zich evenmin verenigen en ging daarom in cassatie bij de Franse Raad van State (RvS). In deze procedure bestreed CPSM de geldigheid van het Staatssteunbesluit voor wat betreft de verlaging van de werknemersbijdrage. Mede gelet op het arrest van 20 oktober 2011 van het Hof, meende de RvS dat CPSM de geldigheid niet kon bestrijden. De RvS was het wel met CPSM eens dat niet de visserijbedrijven, maar de vissers een voordeel van de Franse staat hadden ontvangen. Daarom stelde de RvS prejudiciële vragen aan het Hof. Kortgezegd wilde de RvS namelijk weten hoe het voordeel teruggevorderd moest worden.
Oordeel van het Hof
Ontvankelijkheid
Het Hof constateert dat de RvS feitelijk impliciet vraagt of het Staatssteunbesluit geldig is. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing maakt het Hof op dat de RvS twijfelt aan de geldigheid van deze Uniehandeling. Bovendien waren hier in het hoofdgeding ook vragen over gesteld. Daarom moet volgens het Hof ambtshalve de vraag aan de orde worden gesteld of een Uniehandeling waarvan de verwijzende rechter formeel gesproken alleen de uitlegging heeft gevraagd, geldig is. Dit is overigens uitsluitend mogelijk indien de verwerende partij in het hoofdgeding niet zelf de geldigheid van het gewraakte Uniehandeling heeft kunnen vorderen. In verband hiermee gaat het Hof na of CPSM het geschil overeenkomstig artikel 263 4e alinea VWEU aan het Gerecht van de Unie (Gerecht) had kunnen voorleggen. Hierbij stelt het Hof vast dat het Gerecht een eventueel beroep van CPSM tegen het Staatssteunbesluit hoogst waarschijnlijk niet-ontvankelijk zou zijn verklaard. CPSM werd door de maatregel immers niet begunstigd. Bovendien was CPSM pas jaren na het verstrijken van de beroepstermijn door de Franse overheid “naar behoren in kennis […] gesteld” van de verplichting tot terugbetaling van de niet-ingehouden werknemersbijdragen. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is daarom in zijn geheel ontvankelijk.
Ongeldigheid staatssteunbesluit
Allereerst wijst het Hof erop dat een maatregel slechts staatssteun vormt in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU indien die maatregel (i) afkomstig is van de staat of met staatsmiddelen is bekostigd, (ii) een of meerdere ondernemingen (iii) een selectief voordeel verschaft, waardoor (iv) het handelsverkeer tussen de lidstaten wordt beïnvloed en (v) de mededinging wordt of dreigt te worden vervalst. Vervolgens gaat het Hof na wie de uiteindelijke begunstigde was van de tijdelijke verlaging van de werknemersbijdrage.
De werknemersbijdragen werden niet gedragen door de visserijbedrijven als werkgever, maar kwamen ten laste van de werknemers. De door de individuele werknemers aan de Franse staat verschuldigde bijdrage, werd door de visserijbedrijven ingehouden op het bruto loon van de betreffende medewerkers. Als gevolg van de compensatiemaatregel hoefden de visserijbedrijven tijdelijk een kleiner bedrag aan werknemerslasten in te houden. Hierdoor werden uitsluitend de werknemers begunstigd. De visserijbedrijven hielden hier direct noch indirect een voordeel aan over. Gelet hierop had de Commissie zich in het Staatssteunbesluit niet op het standpunt kunnen stellen dat de visserijbedrijven door de tijdelijke verlaging van de werknemerslasten waren bevoordeeld. Het Hof verklaart het Staatssteunbesluit daarom ongeldig voor zover daarbij de tijdelijke verlaging van de werknemerslasten als met de interne markt onverenigbare staatssteun wordt aangemerkt.
Commentaar
Geldigheid Uniehandeling
Het onderhavige arrest laat zien dat een Uniehandeling ook in een prejudiciële procedure door het Hof (deels) ongeldig kan worden verklaard. En dat 16 jaar nadat de gewraakte handeling werd verricht! Het had natuurlijk veel sneller gekund. Frankrijk had immers kunnen proberen het Staatssteunbesluit gedeeltelijk vernietigd de krijgen door in beroep te gaan bij het Gerecht. Het is gissen waarom dit niet is gebeurd. Te meer nu de Commissie een toch wel heel evidente fout had gemaakt.
Niet uit te sluiten valt dat juist vanwege deze fout, het Hof CPSM vergaand heeft geholpen door (i) te oordelen dat CSPM het Staatssteunbesluit hoogstwaarschijnlijk niet zelf bij het Gerecht had kunnen aanvechten, zodat het Hof (ii) ambtshalve kon nagaan of dit besluit geldig was. Maar als het Gerecht CPSM ten aanzien van de werknemersbijdrage inderdaad niet als belanghebbende zou hebben aangemerkt, zou daarmee dan niet meteen zijn komen vast te staan dat CPSM door de maatregel niet was bevoordeeld?
Verder valt op dat het Hof betekenis toekent aan het feit dat CPSM pas jaren na het verstrijken van de beroepstermijn door de Franse overheid over de consequenties van het Staatssteunbesluit was geïnformeerd. In het Fleuren Compost arrest oordeelde het Gerecht dat iedereen kennis kan nemen van een staatssteunbesluit door publicatie in het Publicatieblad. En daar had de Commissie in de onderhavige zaak voor gezorgd. Helaas legt het Hof niet uit waarom de late informatieverstrekking door de Franse overheid desondanks relevant is.
Eindbegunstigde
Bij staatssteun moet steeds gekeken worden wie de eindbegunstigde is van een steunmaatregel. Het onderhavige arrest maakt de relevantie van die toets goed duidelijk. Als de eindbegunstigde niet kwalificeert als onderneming, is er van staatssteun geen sprake. Een voorbeeld waar het wel goed ging, wordt besproken in de blog: Indirecte steun voor innovatieve starters: het kan staatssteunproof.
* foto van Sebastian Pena Lambarri op www.unsplash.com
