Landbouwactiviteiten worden niet zelden in groepsverband verricht. In voorkomend geval kwalificeert de hele groep voor de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) als “landbouwer”. Verbonden ondernemingen kunnen onderdeel uitmaken van een dergelijke groep. Dit blijkt uit een arrest van 31 januari 2024 van het Gerecht van de EU (Gerecht).
De casus
Helaas is de casus vrij vaag. Volgens de Europese Commissie (Commissie) waren niet alle uitgaven die het Verenigd Koninkrijk over 2017 in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) had gedaan, in overeenstemming met het Unierecht. Daarom werd door middel van een besluit van 17 november 2021 een bedrag van in totaal 28 miljoen euro aan de communautaire financiering onttrokken. Een van de vastgestelde overtredingen betrof een schending van artikel 9 lid 2 van Vo 1307/2013. Naar het oordeel van de Commissie had het Verenigd Koninkrijk ten onrechte geen rekening gehouden “met verbonden ondernemingen bij de controle van de status van actieve status van landbouwer van de steunaanvrager in het kader van het ELGF en het ELFPO” (r.o. 11). Het Verenigd Koninkrijk kon zich niet verenigen met de in verband hiermee opgelegde financiële correctie en ging in beroep bij het Gerecht.
Oordeel van het Gerecht
Het standpunt van het Verenigd Koninkrijk
Volgens het Verenigd Koninkrijk verwijst de uitdrukking “groepen natuurlijke of rechtspersonen” in artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 alleen naar groepen natuurlijke of rechtspersonen, met uitsluiting van “”. Aldus zou alleen op groepsniveau nagegaan moeten worden nagegaan of de aanvrager is aan te merken als actieve landbouwer (r.o. 58). Het Gerecht is het daar niet mee eens en verwerpt het beroep (r.o. 120).
Wettelijk kader
Op grond van artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 worden aanvragers van GLB-steun die bepaalde “” vermoed niet te kwalificeren als actieve landbouwers. Daarom komen zij niet in aanmerking voor GLB-steun. Aanvragers kunnen dit “eenvoudige vermoeden” echter “”
Artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 ziet op alle aanvragers van GLB-steun, ongeacht of het natuurlijke personen, rechtspersonen of groepen natuurlijke of rechtspersonen betreft. Het begrip “groepen natuurlijke of rechtspersonen” wordt in Vo 1307/2013, noch in Vo 639/2014 gedefinieerd. Een verwijzing naar het gewraakte begrip “verbonden ondernemingen”, laat staat een definitie ervan, ontbreekt zowel in beide hiervoor genoemde verordeningen als in de uit 2014 daterende . In 2015 heeft de Commissie de lidstaten in een presentatie duidelijk gemaakt dat de in artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 opgesomde uitgesloten activiteiten “kunnen worden verricht door natuurlijke of rechtspersonen, door groepen daarvan, rechtstreeks of via een verbonden onderneming”. Het aldus geïntroduceerde begrip “verbonden onderneming” werd een jaar later door de Commissie in een aan de lidstaten toegezonden brief gedefinieerd als “elke entiteit die direct of indirect met de steunaanvrager verbonden is door middel van een zeggenschapsband in de vorm van een volledige of meerderheidsdeelneming” (r.o. 60-64).
Het begrip “groep”
Volgens het Gerecht duidt het begrip “groep” per definitie op een entiteiten aan “die binnen dezelfde organisatie met elkaar verbonden zijn” en is daarom vergelijkbaar met het begrip “groepering”. Bijgevolg gaat het om “elke combinatie van met elkaar verbonden natuurlijke of rechtspersonen binnen één enkele min of meer gestructureerde organisatie”. Zo bezien omvat een groep van natuurlijke of rechtspersonen ook verbonden ondernemingen. Dit betekent dat een groep van natuurlijke of rechtspersonen de in artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 bedoelde uitgesloten activiteiten zelf kan verrichten, of “via een verbonden onderneming die deel uitmaakt van dezelfde groep die steun aanvraagt” (r.o. 70-71).
Het begrip “landbouwer”
Anders dan het Verenigd Koninkrijk meende, moet het begrip “groepen natuurlijke personen of rechtspersonen” in artikel 9 lid 1 Vo 1307/2013 op dezelfde manier worden geïnterpreteerd als het gelijkluidende begrip in het tweede lid van dit artikel (r.o. 89-91). Gelet op het Avio Lucos arrest kan een “persoon” vervolgens slechts kwalificeren als “actieve landbouwer” in de zin van artikel 9 lid 1 Vo 1307/2013, indien deze persoon is aan te merken als “landbouwer” zoals . Deze definitie brengt naar het oordeel van het Gerecht niet mee dat een natuurlijke persoon, een rechtspersoon of een groep natuurlijke of rechtspersonen rechtstreeks de in artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 opgesomde uitgesloten activiteiten moet verrichten om als landbouwer te worden aangemerkt (r.o. 95-99).
Doel van de regels inzake het begrip “actieve landbouwer”
Blijkens overweging 10 van Vo 1307/2013 hebben de regels inzake het begrip “actieve landbouwer” in wezen tot doel:
| (i) | het risico van frauduleus gebruik van de EU-begroting te voorkomen, en |
| (ii) | de betalingen in het kader van het GLB te beperken tot uitsluitend die landbouwers die daadwerkelijk een niet-marginale landbouwactiviteit uitoefenen |
Derhalve moet artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 aldus worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is “ongeacht of de aanvrager, een natuurlijke of rechtspersoon, of de betrokken groep rechtstreeks of via verbonden ondernemingen een van de activiteiten op de lijst van uitsluitingen verricht”. Indien verbonden ondernemingen buiten beschouwing zouden worden gelaten, zou een aanvrager zijn activiteiten kunnen verdelen over een aantal verbonden juridische entiteiten, teneinde de door artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 voorziene beperkingen met betrekking tot de kwalificatie als actieve landbouwer te omzeilen (r.o. 102-105).
Anders dan de Tsjechische republiek meende, wordt vorenbedoeld risico onvoldoende voorkomen door artikel 60 Vo 1306/2013. Op grond van deze bepaling moet GLB-steun worden geweigerd als de voorwaarden om voor deze steun in aanmerking te komen kunstmatig zijn gecreëerd. De toets of hiervan sprake is bestaat uit twee elementen:
| (i) | een samenstel van objectieve omstandigheden waaruit blijkt dat, ondanks de formele naleving van de voorwaarden van de toepasselijke regels, het doel van die regels niet is bereikt |
| (ii) | een subjectief element dat bestaat in het voornemen om voordeel te halen uit de EU-regels door kunstmatig de voorwaarden te creëren om dat voordeel te verkrijgen. |
Deze bewijsstandaard kan in de visie van het Gerecht meebrengen dat een misbruik bestaande uit het omzeilen van de toepassing van de regels betreffende de status van actieve landbouwer niet binnen de werkingssfeer van artikel 60 Vo 1306/2013 valt, maar toch een inbreuk vormt op artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 (r.o. 106-111).
Commentaar
Reversed engineering
In de kern gaat het arrest over de uitleg van het begrip “landbouwer”. De Europese wetgever heeft dit begrip weliswaar in Vo 1307/2013 gedefinieerd, maar vervolgens niet consequent gebruikt in de rest van deze verordening. Het Gerecht is daar in meegegaan. Bijgevolg is in het arrest de nadruk op artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 komen te liggen. Dit artikel regelt uitsluitend wanneer de aanvrager van GLB-steun kwalificeert als “actieve” landbouwer. Voor de vraag of de betreffende aanvrager kwalificeert als “landbouwer” moeten we volgens het Gerecht naar artikel 4 lid 1 sub a Vo 1307/2013. Voor de leesbaarheid was het beter geweest als het Gerecht daarmee was begonnen en op basis daarvan terug had geredeneerd.
De “groep” natuurlijke personen of rechtspersonen als landbouwer
Volgens definitie in artikel 4 lid 1 sub a Vo 1307/2013 is een landbouwer “een natuurlijk persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, van wie het bedrijf zich bevindt binnen het territoriale toepassingsgebied van de verdragen […], en die een landbouwactiviteit uitoefent”. De vraag is vervolgens wanneer er sprake is van een “groep” van natuurlijke personen of rechtspersonen. Merkwaardigerwijs maakt het Gerecht daar niet veel woorden aan vuil. Er wordt alleen opgemerkt dat het begrip verwijst naar:
| Engelse versie (procestaal) | Franse versie (taal van het Gerecht) |
| “[i] any association of natural or legal persons [ii] related to each other [iii] within a more or less structured single organisation”. | “[i] tout ensemble de personnes physiques ou morales [ii] liées l’une à l’autre [iii] au sein d’une même organisation sociétaire plus ou moins structurée”. |
De Nummers en markeringen zijn door mij toegevoegd
Bovenstaande definitie roept de vraag op wanneer aan elk van de drie door het Gerecht genoemde bestanddelen is voldaan. Wellicht dat een vergelijking met andere rechtsgebieden kan helpen bij de interpretatie.
Allereerst is er het nogal in het oog springende verschil tussen de Engelse en Franse versie van de definitie van het begrip “groep”. Mede als gevolg van de toevoeging “sociétaire” aan het element “même organisation” in de Franse versie, is de verleiding groot om een blik te werpen op het mededingingsrecht. In dat rechtsgebied staat het begrip “onderneming” centraal. Blijkens onder andere het Química arrest wordt hieronder begrepen “een economische eenheid, ook al wordt deze […] uit juridisch oogpunt door verschillende natuurlijke of rechtspersonen gevormd” (r.o. 34-35). In het Shell arrest heeft het Gerecht verduidelijkt dat deze economische eenheid dient te bestaan uit een “unitaire organisatie van personele, materiële en immateriële elementen, welke op duurzame basis een bepaald economisch doel nastreeft”(r.o. 311).
Op de tweede plaats is er het begrip “verbonden onderneming”. Uit de definitie van het begrip “groep” trekt het Gerecht de conclusie dat de “verbonden onderneming” daar onderdeel vanuit maakt. Wat het begrip precies behelst, wordt niet uitgewerkt. Het Gerecht laat dus in het midden of daarvoor de door de Commissie gehanteerde gehanteerd moet worden. In het HaTeFo arrest heeft het EU Hof van Justitie (Hof) in een fiscale casus geoordeeld dat het begrip “verbonden onderneming” in de KMO-mededeling feitelijk een toepassing is van het begrip “economische eenheid” (r.o. 31). Het dient om te voorkomen dat de “definitie van kmo’s […] door een zuiver formele toepassing wordt omzeild” teneinde zo aanspraak te maken op een verhoogde toeslag (r.o. 33). De gelijkenis met het besproken arrest dringt zich op. Volgens het Gerecht moet toepassing van het begrip “verbonden onderneming” immers beletten dat de beperkingen die artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 aan de kwalificatie van actieve landbouwer stelt worden omzeild (r.o. 105).
De “actieve” landbouwer
Uit het Avio Lucos volgt dat slechts een “landbouwer” in de zin van artikel 4 lid 1 sub a Vo 1307/2013 een “actieve” landbouwer als bedoeld in artikel 9 lid 1 Vo 1307/2013 kan zijn. In het tweede lid van dit artikel wordt de aanvrager die niet kwalificeert als actieve landbouwer op dezelfde wijze omschreven als in het eerste lid. Bijgevolg ligt het voor de hand om aan te nemen dat voor de toepassing van het tweede lid de aanvrager eveneens moet zijn aan te merken als landbouwer in de zin van artikel 4 lid 1 sub a Vo 1307/2013. En dan is de conclusie dat een aanvrager niet alleen zelf, maar ook via een verbonden onderneming de in artikel 9 lid 2 Vo 1307/2013 opgesomde uitgesloten activiteiten kan verrichten. In voorkomend geval wordt de aanvrager vermoed geen actieve landbouwer te zijn, tenzij dit vermoeden kan worden weerlegd.
Druvnieks arrest
In het Drvunieks arrest oordeelde het Hof in februari 2023 dat landbouwsteun niet kan worden geweigerd enkel en alleen omdat zich ten aanzien van een met de aanvrager van de steun verbonden onderneming een weigeringsgrond voordoet. Dit is ook het geval als de aanvrager een rechtspersoon is die behoort tot een groep van entiteiten die samen een economische eenheid vormen in dit zin van het mededingingsrecht. Dit oordeel lijkt in tegenspraak met hier besproken arrest. Lijkt, want in mijn artikel ‘Kan Europese landbouwsteun worden geweigerd, enkel en alleen wegens een interne herstructurering?’ leg ik uit dat er goede redenen waren om door de vennootschappelijke sluier heen te kijken. Die afslag werd alleen gemist. Vanaf het begin gingen de Letse autoriteiten er namelijk vanuit dat sprake was van omzeiling als bedoeld in artikel 60 Vo 1306/2013. Er werd niet getoetst of de rechtspersonen in kwestie samen één groep vormden. Een gemiste kans, zoals het onderhavige arrest laat zien.
Tsjechië vs Commissie arrest
Tot slot moet nog worden opgemerkt dat het besproken arrest niet op zich staat. In een arrest van 6 december 2023 is het Gerecht met betrekking tot de interpretatie van de begrippen “groep” en “verbonden onderneming” tot een vergelijkbaar oordeel gekomen (r.o. 66-104). Tegen dit arrest is hoger beroep ingesteld bij het Hof (zaak C-140/24). Er komt dus een vervolg.
