Een uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) gefinancierde subsidie kan niet worden geweigerd op de enkele grond dat de rechtspersoon die de subsidie heeft aangevraagd dezelfde eigenaar heeft als een andere rechtspersoon die voldoet aan de voorwaarden voor afwijzing van deze aanvraag en waarvan de aanvrager de landbouwactiviteit heeft overgenomen. Dit is anders indien misbruik wordt gemaakt van de betrokken regeling, doordat de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen kunstmatig zijn gecreëerd. Dit heeft het EU Hof van Justitie (Hof) bepaald in een arrest van 9 februari 2023.
De casus
De Letse rechtspersoon Druvnieks SIA (Druvnieks) vroeg in 2016 bij de Letse dienst voor plattelandsondersteuning (LAD) op basis van zowel het ELFPO als het Letse plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) voor de periode 2014-2020 subsidie aan. De LAD wees deze aanvraag af. De eigenaar van Druvnieks was namelijk ook eigenaar van Dižcildi SIA. Tegen deze Letse rechtspersoon, die failliet was verklaard, was een procedure tot terugvordering van eerder toegekende subsidies ingeleid. Gelet hierop meende de LAD dat bewust kunstmatige de voorwaarden waren gecreëerd om Druvnieks in staat te stellen financiering te verkrijgen voor het project waarop de door haar ingediende aanvraag betrekking had. Druvnieks stelde tegen de afwijzing van haar verzoek tevergeefs beroep in bij de regionale administratieve rechtbank. Daarop legde Druvnieks de zaak voor aan het Letse Hooggerechtshof, die vervolgens prejudiciële vragen stelde aan het Hof.
Oordeel van het Hof
Lets recht
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing maakt het Hof op dat een in het kader van het ELPO ingediende steunaanvraag volgens Lets recht moet worden afgewezen indien de aanvrager een “onderneming in moeilijkheden” is in de zin van artikel 2, punt 14, van Verordening 702/2014 (Groepsvrijstelling kmo-steun in de landbouw), of indien die aanvrager een inbreuk op die regeling heeft begaan door onregelmatige steun niet terug te betalen (r.o. 29).
Omzeiling
De hiervoor genoemde afwijzingsgronden zijn volgens de verwijzende rechter niet van toepassing op Druvnieks. Hij vraagt zich echter af of voor de toepassing van artikel 60 Verordening 1306/2013 (Regels aangaande de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB) moet worden nagegaan of aan de bedoelde voorwaarden wordt voldaan door een andere onderneming die aan dezelfde eigenaar toebehoort en waarvan aanvrager de landbouwactiviteiten heeft overgenomen. Dit artikel schrijft immers voor dat de aanvraag voor een Europese landbouwsubsidie moet worden afgewezen indien de voorwaarden om voor deze steun in aanmerking te komen kunstmatig zijn gecreëerd.
Het verbod op het kunstmatig creëren van voorwaarden om voor landbouwsteun in aanmerking te komen kan blijkens het Avio Lucos arrest niet worden uitgebreid tot misbruiken van marktdeelnemers (r.o. 32). Verder is het enkele feit dat de aanvrager van de landbouwsteun dezelfde eigenaar heeft als een andere rechtspersoon die niet voor deze steun in aanmerking komt onvoldoende om aan te nemen dat van kunstmatig gecreëerde voorwaarden sprake is (r.o. 39). Deze conclusie wordt niet anders door (i) het in artikel 3 lid 3 van Bijlage I bij Verordening 702/2014 opgenomen begrip “verbonden onderneming”, noch door (ii) het feit dat een “onderneming” in het mededingingsrecht uit meerdere entiteiten kan bestaan die samen een economische eenheid omvat. Beide begrippen zijn immers niet bedoeld om het begrip “onderneming in moeilijkheden” te definiëren of uit te leggen (r.o. 40-41). Dit laat echter onverlet dat de Europese regels misbruikt kunnen zijn.
Misbruik
Een aanvraag moet worden afgewezen indien de potentiële steunontvanger misbruik heeft gemaakt van een Europese (steun)regeling. Het vereiste bewijs bestaat volgens het Hof uit twee elementen (r.o. 32):
| (i) | een objectief element waarbij uit alle omstandigheden van het geval moet worden afgeleid dat, ondanks de formele naleving van de in de betrokken regeling gestelde voorwaarden, het door die regeling nagestreefde doel niet is bereikt, en |
| (ii) | een subjectief element bestaande uit de bedoeling om een uit de regeling voortvloeiend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die nodig zijn om het betreffende voordeel te verkrijgen |
Met betrekking tot het eerste element dienen alle feiten van de betrokken casus te worden onderzocht. Gelet hierop is het aan de verwijzende rechter om na te gaan waarom Dižcildi failliet is gegaan en de ontvangen steun niet heeft terugbetaald, “teneinde te beoordelen of […], ondanks de formele naleving van de in de betrokken regeling gestelde voorwaarden, het door deze regeling nagestreefde doel niet is bereikt” (r.o. 42).
Voor wat betreft het subjectieve element, moet op basis van “alle relevante aspecten” van de voorliggende zaak worden bepaald of de steunaanvrager en zijn eigenaar de bedoeling hadden om op artificiële wijze een voordeel een voordeel te verkrijgen waar zij eigenlijk geen recht op hadden. In de voorliggende casus kan in het bijzonder met de navolgende omstandigheden rekening worden gehouden:
| (i) | de banden tussen de betrokken ondernemingen en hun eigenaar |
| (ii) | het doel dat de eigenaar met de oprichting van Druvnieks heeft nagestreefd |
| (iii) | het eventuele verband tussen de oprichting van Druvnieks en het faillissement van Dižcildi |
| (iv) | het feit dat Druvnieks de landbouwactiviteiten van Dižcildi heeft overgenomen |
De laatste omstandigheid kan volgens het Hof een aanwijzing zijn voor de aanwezigheid van het subjectieve element, indien de overname van de landbouwactiviteiten niet het resultaat is geweest van een “normale handelstransactie” (r.o. 43-44).
Tot slot wijst het Hof erop dat de toepasselijkheid van artikel 60 van Verordening 1306/2013 niet afhankelijk is van de voorwaarde dat de steunaanvrager of diens eigenaar aan bij wijze van administratieve sanctie is uitsloten uit de kring van begunstigden van de steun in kwestie (r.o. 47).
Commentaar
Het mededingingsrechtelijke begrip “onderneming” en landbouwsteun
De aanvraag voor toekenning van landbouwsteun wordt afgewezen indien zich ten aanzien van de aanvrager een of meer afwijzingsgronden voordoen. Het besproken arrest maakt duidelijk dat deze gronden betrekking moeten hebben op de aanvrager. Dit is ook het geval als de aanvrager een rechtspersoon is die behoort tot een groep van entiteiten die samen een economische eenheid vormen in dit zin van het mededingingsrecht. Er wordt dus niet door de vennootschappelijke sluier heen geprikt. Het enkele feit dat een of meer afwijzingsgronden niet op de aanvrager van toepassing zijn, maar op een andere tot hetzelfde concern behorende rechtspersoon, is dus onvoldoende om de steun te weigeren. Dit laat echter onverlet dat de voorwaarden om voor de landbouwsteun in aanmerking te komen, kunstmatig kunnen zijn gecreëerd.
Kunstmatig gecreëerde voorwaarden
In het Emstland Stärke arrest introduceerde het Hof de tweeledige test voor het vaststellen van misbruik. Deze test wordt in het besproken arrest herhaald. Vervolgens laat het arrest zien dat het subjectieve element, de bedoeling van de aanvrager en zijn eigenaar, moet worden bewezen door objectieve omstandigheden. Een goed voorbeeld daarvan is de overname van de landbouwactiviteiten van Dižcildi door Druvnieks. Als deze overname niet het resultaat is geweest van een normale handelstransactie, vormt dat volgens het Hof een aanwijzing dat de aanvrager en of zijn eigenaar de bedoeling hadden de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen kunstmatig te creëren.
* Foto van ID 12019 via Pixabay.com
