De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (RvS) heeft in een uitspraak van 22 september 2021 bepaald dat de minister van LNV (Minister) op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (AGV) de persoonsgegevens van een landbouwer niet zonder diens toestemming aan de Brancheorganisatie Akkerbouw (BO) mag doorgeven. Deze uitspraak maakt het voor brancheorganisaties mogelijk lastiger om algemeen verbindend verklaarde voorschriften uit te voeren.
De casus
Bij een besluit van 29 april 2016 heeft de minister van Economische Zaken de maatregelen van de BO bestaande uit een onderzoeksprogramma, een verplichting tot betaling van een financiële bijdrage en een verplichting tot registratie en gegevensverstrekking algemeen verbindend verklaard. Deze verplichting geldt ook voor akkerbouwbedrijven die geen lid zijn van de BO of de daaronder vallende (branche)organisaties, zoals appellant. Omdat appellant in maatschapsverband een akkerbouwbedrijf exploiteert, moet zij zich als gevolg van de algemeen verbindendverklaring dus bij de BO registreren en een financiële bijdrage betalen voor de uitvoering van het onderzoeksprogramma.
Bij brief van 28 juni 2018 deelde de Minister de maatschap mee dat zij van plan was om de naam, het adres en het KvK-nummer van de maatschap aan de BO te verstrekken, zodat de BO de verschuldigde financiële bijdrage kon innen. In een zienswijze verzette de maatschap zich hier tegen. Desondanks, besloot de Minister de in de brief van 28 juni 2018 genoemde persoonsgegevens aan de BO mee te delen. Het door de maatschap tegen dit besluit gemaakte bezwaar werd door de Minister ongegrond verklaard. Daarop legde de maatschap de kwestie voor aan de rechtbank Zeeland-West-Brabant, die het beroep in een uitspraak van 21 juli 2020 ongegrond verklaarde. De maatschap stelde vervolgens hoger beroep in bij de RvS.
Oordeel van de Raad van State
Besluit in de zin van de Awb
Het besluit van de Minister tot afwijzing van het verzoek van de maatschap om niet zonder haar toestemming persoonsgegevens aan de BO door te geven, is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, waartegen, na bezwaar, beroep bij de bestuursrechter openstaat. Volgens de RvS kan dit besluit op één lijn worden gesteld met een schriftelijke beslissing genomen door een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 34 Uitvoeringswet AVG, waartegen ook beroep bij de bestuursrechter openstaat.
De oorspronkelijke verwerking
De RvS stelt vast dat de Minister de landbouwkundige en technische gegevens van de maatschap heeft verkregen ter uitvoering van een taak van algemeen belang als bedoeld in artikel 6 lid 1 aanhef en onder e AVG. Die taak is o.a. vastgelegd in artikel 24 Landbouwwet, op grond waarvan de Minister landbouwers kan verplichten om landbouwkundige en technische gegevens over hun bedrijf jaarlijks te melden. Het doel van het verzamelen van deze gegevens is de landbouwtelling.
Verdere verwerking
Het door de Minister doorgeven van persoonsgegevens van de maatschap kwalificeert als een verdere verwerking in de zin van AVG. Persoonsgegevens kunnen verder worden verwerkt voor hetzelfde doel of een ander doel. De verdere verwerking van de persoonsgegevens voor een ander doel, moet voldoen aan artikel 6 lid 4 AVG. In dit artikellid, dat volgens de RvS strikt moet worden uitgelegd, staat dat de verdere verwerking voor een ander doel alleen rechtmatig is als:
| (i) | de betrokkene daarvoor toestemming heeft gegeven |
| (ii) | de verdere verwerking berust op een Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepaling |
| (iii) | het doel van die verdere verwerking verenigbaar is met het doel van de eerste verwerking |
In het onderhavige geval heeft de maatschap geen toestemming gegeven voor de verdere verwerking. Evenmin berust de verdere verwerking op een Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepaling. De Minister moest daarom nagaan of het doel van de verdere verwerking verenigbaar is met het doel van de verwerking waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld.
De door de Minister beoogde verdere verwerking heeft als doel het vereenvoudigen van zowel de registratie als de inning van de financiële bijdrage in het kader van het algemeen verbindend verklaarde maatregelen. Dit doel ligt volgens de RvS niet in het verlengde van het doel waarvoor de gegevens oorspronkelijk door de Minister verzameld zijn, te weten de landbouwtelling van artikel 24 lid 2 Landbouwwet. Al met al is volgens de RvS niet komen vast te staan dat er voldoende verband bestaat tussen het doel waarvoor de gegevens zijn verzameld en het doel van de voorgenomen verdere verwerking.
Oordeel
Aangezien het doorgeven van de gegevens van de maatschap aan de BO niet als een met het aanvankelijke doel verenigbare rechtmatige verwerking kan worden beschouwd, is de verdere (voorgenomen) verwerking door de Minister niet rechtmatig. Het besluit van de Minister wordt daarom vernietigd.
Commentaar
AVV
Met algemeen verbindendverklaring (avv) is bedoeld dat landbouwers die niet zijn aangesloten bij een erkende (unie van) productenorganisatie(s) of brancheorganisatie, verplicht kunnen worden bepaalde voorschriften na te leven die deze sectorale organisatie heeft vastgesteld. Ook kunnen zij worden verplicht een financiële bijdrage te leveren. Dit fenomeen, dat wordt geregeld in Vo 1308/2013 (de GMO-Vo) wordt besproken in de blog: De algemeen verbindendverklaring van landbouwvoorschriften in het Europese marktordeningsrecht.
Achilleshiel
Landbouwers die zijn aangesloten bij een erkende (unie van) productenorganisatie(s) of brancheorganisatie kunnen via die organisatie(s) verplicht worden een financiële bijdrage te leveren. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, kunnen ook ongebonden landbouwers daartoe verplicht worden. Maar ja, dan moeten ze eerst opgespoord worden. Dat kan onder omstandigheden zoeken zijn naar de spreekwoordelijke speld in de hooiberg. Deze moeilijkheid verklaart de door de Minister gekozen oplossing: de Minister verstrekt de naam, het adres en het KvK-nummer van de ongebonden landbouwers aan de (U)PO en BO. Die kunnen vervolgens door de (unie van) producentenorganisatie(s) of brancheorganisatie worden aangeschreven.
Verplichtingen die voortvloeien uit de algemeen verbindendverklaring
De RvS merkt op dat de uitspraak géén gevolgen heeft voor de verplichtingen die voor de maatschap voortvloeien uit de algemeen verbindend verklaarde maatregelen van de BO. De maatschap blijft dus onverkort verplicht zich bij de BO te registreren en de financiële bijdrage te betalen. Hier kan de BO naar verwachting niet veel mee, want de maatschap moet eerst worden opgespoord. Als dat niet lukt, kan de maatschap niet worden aangesproken op het schenden van vorenbedoelde verplichtingen.
Hoe nu verder?
In het licht van de besproken uitspraak, zal een eventuele oplossing moeten voldoen aan het toetsingskader van artikel 6 lid 4 AVG. Als een verwerkingsverantwoordelijke gegevens verder verwerkt voor een ander doel dan waarvoor de gegevens zijn verzameld en dat doel is niet verenigbaar met het oorspronkelijke doel, dan heeft de verwerkingsverantwoordelijke voor die verwerking een specifieke wettelijke grondslag nodig, of toestemming van betrokkene.
Nu in dit geval de toestemming ontbreekt, lijkt de enige oplossing te zijn om een specifieke bepaling in de wet op te nemen. Dit is dan de “lidstaatrechtelijke bepaling” die de Minister expliciet zal moeten toestaan de benodigde gegevens te verstrekken aan (unies van)producentenorganisaties en brancheorganisaties teneinde hen in staat te stellen algemeen verbindend verklaarde maatregelen uit te voeren. De vraag is of de Minister met een dergelijke bepaling komt. Mogelijk kan het Rigas arrest voor de Minister een inspiratiebron zijn (zie met name r.o. 27 en 28).
* foto van _Alicja_ via pixabay.com
