Als de Europese Commissie (Commissie) na een eerste onderzoek tot de voorlopige conclusie komt dat een maatregel staatssteun vormt, start de Commissie de formele onderzoeksprocedure. Nationale rechters moeten met een besluit daartoe rekening houden. Dit heeft het Hof van Justitie (Hof) vastgesteld in een arrest van 21 november 2013.
De casus
De Duitse deelstaten Hessen en Rheinland Pfalz zijn de twee enige aandeelhouders van Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (FFH). FFH is op haar beurt de exploitant van de luchthaven Frankfurt-Hahn. Meer dan 95% van het passagiersvervoer van deze luchthaven komt voor rekening van Ryanair. Ryanair werden evenwel geen start-, naderings- en landingsrechten en evenmin een heffing voor het gebruik van de infrastructuur in rekening gebracht. De reden hiervoor was dat zij uitsluitend vliegtuigen gebruikte die volgens de tarieven van de luchthaven waren vrijgesteld.
De Duitse luchtvaartmaatschappij Lufthansa was mening dat de vrijstelling van luchthavenheffingen onrechtmatige staatssteun vormde. Bij de nationale rechter vorderde Lufthansa daarom terugvordering van alle aan Ryanair verleende steun en staking van alle verdere steun aan Ryanair. In dit kader vroeg het Oberlandesgericht Koblenz advies aan de Commissie. Die had de zaak namelijk ook opgepakt en bij beschikking van 17 juni 2008 besloten om de formele onderzoeksprocedure in te leiden ten aanzien van onder andere de mogelijke staatssteun aan Ryanair. Desgevraagd liet de Commissie weten dat het Oberlandesgericht niet zelf hoefde te onderzoeken of de vrijstelling van luchthavenheffingen staatssteun vormde, maar zich kon baseren op de beschikking van 17 juni 2008. Omdat er ondanks het advies van de Commissie werd getwijfeld aan de selectiviteit van de betrokken maatregel, meende het Oberlandesgericht Koblenz toch te moeten onderzoeken of er sprake was van staatssteun. Daarom vroeg het Oberlandesgericht Koblenz het Hof of dit is toegestaan.
Oordeel van het Hof
Het Hof schenkt klare wijn. De staatssteunregels brengen mee dat meldingsplichtige steunmaatregelen niet ten uitvoer mogen worden gelegd voordat de Commissie een positieve beschikking heeft gegeven. Dit wordt de stand still-verplichting genoemd. Indien een steunmaatregel in strijd met de stand still-verplichting voortijdig ten uitvoer wordt gelegd, is de nationale rechter verplicht om maatregelen op te leggen die de onwettigheid van de uitvoering van de steunmaatregel kunnen opheffen.
Wanneer de Commissie de formele onderzoeksprocedure nog niet heeft ingeleid, kan de nationale rechter die zich moet uitspreken over een verzoek om maatregelen te treffen in verband een eventuele schending van de stand still-verplichting, zich genoopt zien na te gaan of er sprake is van een meldingsplichtige steunmaatregel. Zodra de Commissie echter ten aanzien van een specifieke maatregel de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid, staat het de nationale rechter niet meer vrij om vast te stellen dat deze maatregel geen meldingsplichtige staatssteun vormt. Wel is de nationale rechter verplicht alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om er voor te zorgen dat een begunstigde onderneming niet vrijelijk kan blijven beschikken over onrechtmatig verstrekte steun. Indien de nationale rechter twijfelt aan het voorlopige oordeel van de Commissie, kan de Commissie om opheldering worden gevraagd. Ook kan de nationale rechter een prejudiciële vraag stellen aan het Hof.
Commentaar
Het Oberlandesgericht Koblenz weet nu wat haar te doen staat: of de vorderingen van Lufthansa (voorlopig) toewijzen of een prejudiciële vraag voorleggen aan het Hof van Justitie. Het ligt niet voor de hand om de Commissie om opheldering te vragen. De Commissie is immers al om advies gevraagd en dit advies was kennelijk niet overtuigend genoeg. Indien een prejudiciële vraag wordt gesteld is de kans groot dat het antwoord mosterd na de maaltijd is. Een prejudiciële procedure duurt gemakkelijk één jaar of meer. Waarschijnlijk heeft de Commissie tegen die tijd een definitieve beslissing genomen.
Het onderhavig arrest laat zien dat de handelingsvrijheid van de nationale rechter beperkt is zodra de Commissie ten aanzien van een specifieke maatregel de formele procedure heeft ingeleid. Aan dit besluit ligt een voorlopig oordeel ten grondslag dat de betreffende maatregel kwalificeert als staatssteun. Het oordeel is uitdrukkelijk voorlopig. Na afronding van het formele onderzoek kan de Commissie namelijk tot de conclusie komen dat er van staatssteun geen sprake is.
Zodra de Commissie de formele procedure start, dient de nationale rechter het voorlopige oordeel van de Commissie te volgen. Hij moet aannemen dat de voorliggende maatregel kwalificeert als staatssteun. Er is dan geen ruimte meer om zelf vast te stellen dat de voorliggende maatregel geen staatssteun vormt. Anders wordt er afbreuk gedaan aan het nuttig effect van de stand still-verplichting. Voor private handhaving in staatssteunzaken heeft het arrest van het Hof dus grote gevolgen.
Naschrift
In een besluit van 1 oktober 2014 heeft de Commissie vastgesteld dat Rynair niet was bevoordeeld [randnrs. 580 en 582]. Rynair heeft dus volgens de Commissie geen staatssteun ontvangen. Het beroep tegen dit besluit loopt overigens nog.
