In een arrest van 7 augustus 2018 heeft het Europese Hof van Justitie (Hof) geoordeeld dat ambtenaren bij gebreke van een wettelijke voorziening, een wijngoed niet mogen betreden zonder toestemming van de exploitant.
De casus
Het Franse wijngoed Château du Grand Bois, had een steunaanvraag voor de herstructurering en omschakeling van haar wijngaard ingediend. FranceAgriMer weigerde de subsidie. Tijdens controles die een functionaris van FranceAgriMer ter plaatse had uitgevoerd, was namelijk vastgesteld dat op sommige percelen de wijnstokken niet in overeenstemming met de geldende regelgeving waren gerooid. Het tegen de weigering ingestelde beroep, werd door de bestuursrechter in eerste aanleg toegewezen. FranceAgriMer legde de kwestie daarom voor aan de Franse Raad van State. Die vroeg zich af of het feit dat de functionaris van FranceAgriMer zonder toestemming van de exploitant het wijngoed had betreden, relevant was voor de rechtmatigheid van de beslissing waarbij de aangevraagde subsidie was geweigerd. De Raad van State stelde daarom prejudiciële vragen aan het Hof.
Oordeel van het Hof
Op grond van de artikelen 77 en 78 Vo 555/2008, die de uitvoeringsbepalingen voor Vo 479/2008 vaststelt, mogen lidstaten onaangekondigde bedrijfsbezoeken (controles) worden uitgevoerd. Aangaande de oppervlakten waarvoor een rooipremie wordt gegeven, bepaalt artikel 81 Vo 555/2008 dat die oppervlakten systematisch vóór en na het rooien worden gecontroleerd via een klassieke controle ter plaatse. Het Hof stelt vast dat uit de bewoordingen van de artikelen 76, 78 en 81 Vo 555/2008, noch uit die van de overige bepalingen van die verordening dat deze verordening volgt dat bevoegde functionarissen de gronden van een landbouwbedrijf mogen betreden zonder de toestemming van de exploitant. Dat de controles niet van tevoren hoeven te worden aangekondigd, maakt dit niet anders. “[O]naangekondigd” is immers geen synoniem voor “zonder toestemming” (r.o. 19-23).
Op grond van artikel 83 Vo 555/2008 dienen de bevoegde functionarissen toegang te hebben tot de te controleren wijngaarden. Dit impliceert evenmin het recht om een wijngaard zonder toestemming te betreden. Het is aan de lidstaten om in hun nationale recht een regeling te treffen inzake de bevoegdheden van de controlefunctionarissen, daaronder begrepen de voorwaarden waaronder toegang tot de te controleren plaatsen wordt verkregen (r.o. 25-26).
Volgens FranceAgriMer en de Europese Commissie (Commissie) impliceert een subsidieaanvraag een “voorafgaande machtiging” om het wijngoed in kader van een controle te betreden. Een dergelijke controle maakt immers een integrerend deel uit van de door Vo 479/2008 en Vo 555/2008 ingevoerde steunregeling (r.o. 28). Het Hof verwerpt deze redenering. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt de bescherming tegen ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een natuurlijke of rechtspersoon die willekeurig of onredelijk zouden zijn, immers een algemeen beginsel van het Unierecht en moeten dergelijke ingrepen een wettelijke grondslag hebben en gerechtvaardigd zijn om redenen waarin bij wet is voorzien. Een algemene en vooraf verleende impliciete machtiging voldoet niet aan dat vereiste (r.o. 31). Voor een impliciete algemene machtiging bestaat geen noodzaak. Het is voldoende dat het verhinderen van onderzoek ter plaatste meebrengt dat de aanvraag wordt geweigerd (ro 32).
Commentaar
Als uitgangspunt geldt dat bevoegde functionarissen de gronden van een landbouwbedrijf slechts mogen betreden zonder de toestemming van de exploitant als daar een expliciete wettelijke grondslag voor is. Bij gebreke van een dergelijke grondslag, is voor het betreden van de gronden van een landbouwbedrijf toestemming van de exploitant nodig. Als de toestemming ten onrechte wordt geweigerd, zal dit kunnen worden beschouwd als het verhinderen van onderzoek ter plaatste. Dit zal tot gevolg hebben dat de steunaanvraag wordt afgewezen.
Tot slot is nog relevant om te vermelden dat de Franse Raad van State ook gevraagd had of het relevant is dat de betreden gronden niet afgesloten waren (ro 16). Deze vraag wordt niet beantwoord, omdat dit volgens het Hof niet hoeft (ro 34). Dit impliceert waarschijnlijk dat ook voor het betreden van niet afgesloten gronden (en gebouwen) toestemming van de exploitant nodig is.
Artikel 5:15 Awb geeft Nederlandse toezichthouders de bevoegdheid “elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner”. Hierbij kan de toezichthouder de hulp van de politie inroepen. Dit betekent dat Nederlandse toezichthouders in beginsel geen toestemming nodig hebben om bedrijfspanden en –terreinen te betreden. Gelet op het Sté Colas Est arrest kunnen rechtspersonen echter onder omstandigheden ook aanspraak maken bescherming van het huisrecht als bedoeld in artikel 8 EVRM. Derhalve kan niet op voorhand worden uitgesloten dat Nederlandse toezichthouders niet zo maar elk landbouwbedrijf kunnen bezoeken zonder toestemming van de exploitant.
