In een arrest van 13 juni 2019 heeft het Hof van Justitie (Hof) geoordeeld dat een marktpartij onrechtmatig ontvangen staatssteun met rente moet terugbetalen, ook al wordt het landbouwcomité van wie de marktpartij de steun had ontvangen, niet met name genoemd in het terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie (Commissie).
De casus
ONIFLHOR (thans FranceAgriMer), een onder toezicht van de Franse overheid staande publieke instelling, had tussen 1998 en 2002 in het kader van “noodplannen” steun verleend aan producenten van knapkersen (ook bekend als bigarreau kersen) teneinde de afzet te bevorderen. De steun werd door ONIFLHOR aan producentenorganisaties (PO’s) verleend door tussenkomst van bij wet ingestelde landbouwcomités. De steun dekte slechts een deel van de met de afzetbevordering gemoeide kosten. 30% – 50% kwam voor rekening van de leden van de PO’s.
Na een klacht stelde de Commissie vast dat er sprake was van onrechtmatige staatssteun. In een besluit van 28 januari 2009 werd Frankrijk opgedragen de steun vermeerderd met rente terug te vorderen (terugvorderingsbesluit). In dit besluit werden 8 landbouwcomités met naam genoemd [randnr. 15]. Nadat het terugvorderingsbesluit onder andere in het arrest Frankrijk / Commisie werd bevestigd, begon Frankrijk de steun terug te vorderen.
Door tussenkomst van het Comité Économique Bigarreau Industrie (CEBI) had Copebi, een coöperatie van knapkersenproducenten, in totaal € 2.823.708,83 aan steun van ONIFLHOR ontvangen. In verband met het terugvorderingsbesluit, beval FranceAgriMer Copebi het ontvangen steunbedrag vermeerderd met rente (in totaal € 5.042768,78) terug te betalen. Copebi verzocht vervolgens de bestuursrechter in eerste aanleg te Nîmes het bevel nietig te verklaren. Het tegen de afwijzing van dit verzoek ingestelde beroep, werd door de bestuursrecht in tweede aanleg te Marseille verworpen. Hierop legde Copebi de zaak voor aan de hoogste Franse bestuursrechter, de Raad van State. Die vroeg zich af of FranceAgriMer het terugvorderingsbevel wel op het terugvorderingsbesluit had kunnen baseren. In dit besluit werd CEBI immers niet genoemd en bovendien had Copebi geen eigen bijdrage hoeven te betalen. De Raad van State stelde daarom prejudiciële vragen aan het Hof
Oordeel van het Hof
Ontbreken vermelding CEBI in het besluit van de Commissie
Niet ter discussie staat dat CEBI een landbouwcomité is vergelijkbaar met de 8 landbouwcomités die wel in het besluit van de Commissie worden genoemd. Verder is van belang dat dit besluit betrekking heeft op steun die in het kader van “noodplannen” is verstrekt. Hier leidt het Hof uit af dat het terugvorderingsbesluit niet beperkt was tot steun verleend via de 8 in dit besluit opgesomde landbouwcomités [randnr. 27].
Daarnaast is volgens het Hof van belang dat een terugvorderingsbesluit is gericht tot een lidstaat. Hier komt bij dat de Commissie met betrekking tot onrechtmatig verleende steun slechts de kenmerken van de steunregeling hoeft te onderzoeken. Het is aan de lidstaat om vast te stellen wie als begunstigde van de steunregeling kwalificeert [randnrs 29-30]. Dit geldt eens temeer als de lidstaat onvoldoende informatie aanlevert over de feitelijke uitvoering van de steunregeling [randnr. 32].
Ontbreken eigen bijdrage Copebi
Het Hof stelt voorop dat de door ONIFLHOR via CEBI verstrekte middelen kwalificeren als staatssteun [randnr. 37]. Dat Copebi er in is geslaagd om het voordeel van de “noodplannen” te genieten zonder een eigen bijdrage te betalen maakt dit niet anders [randnr. 40].
Doel van de steunregeling
Tot slot had Copebi aangevoerd dat de steunregeling in de knapkersensector een structureel karakter had. Het Hof stelt echter vast dat de steun “de vorm aannam van een zich bij elk betrokken verkoopseizoen herhalende financiële steun om tegemoet te komen aan de moeilijkheden die deze sector ondervond wegens de sterke concurrentiedruk van de Italiaanse en Spaanse verwerkende bedrijven, alsmede van uit de landen van Centraal-Europa ingevoerde producten” [randnr. 42].
Commentaar
Gelet op het voorgaande zal het niet verbazen dat Copebi zeer waarschijnlijk het nakijken heeft. Zij zal de ontvangen steun met rente moeten terugbetalen. Vooral die rente tikt fors aan. Maar ja, moeten we medelijden met Copebi hebben? Het is ongetwijfeld zuur voor Copebi en haar leden dat een aanzienlijk bedrag met een substantiële rente terug moet worden betaald. De Franse overheid had ongetwijfeld een nobel doel met haar “noodplannen”. Vanuit staatssteunoptiek is dat echter irrelevant. Er wordt uitsluitend naar het effect gekeken. De Franse overheid had dus beter kunnen weten. Maar ook Copebi kan een verwijt worden gemaakt. Zij had zelf moeten nagaan of de Franse overheid de staatssteunregels correct had nageleefd. Zie over deze “vergewisplicht” de blog: Terugvordering van staatssteun door nationale autoriteiten: het blijft vragen oproepen.
De eigen verantwoordelijkheid van Copebi wordt eveneens onderstreept door het feit dat de publicatie van een eerstefasebesluit in het Publicatieblad van de EU volgens het Hof een doeltreffend middel is “om alle belanghebbenden op de hoogte te brengen van de inleiding van een procedure” [randnr. 35]. Copebi had zich dus veel eerder in de procedure kunnen melden. Dat dit niet nieuw is, blijkt bijvoorbeeld uit de casus Fleuren Compost. Zie hierover de blog: Terugvordering van onrechtmatige steun: een proces in drie fasen.
Tot slot de strekking van het terugvorderingsbesluit. Het betreft hier een besluit waarbij de Commissie een steunregeling onverenigbaar heeft verklaard met de interne markt en de lidstaat heeft opgedragen de in het kader van deze steunregeling verleende steun van elke begunstigde terug te vorderen. In een dergelijk besluit kan de Commissie blijkens het besproken arrest volstaan met een algemene beschrijving van de steunregeling. De individuele begunstigden hoeven niet te worden benoemd. Het terugvorderingsbesluit strekt er dus toe dat de lidstaat vaststelt welke “instanties” door de in het terugvorderingsbesluit genoemde steunregeling begunstigd zijn. Van elke begunstigde moet de steun vervolgens met rente worden teruggevorderd.
