Op 19 maart 2026 heeft het EU Hof van Justitie (Hof) in het Outletico arrest duidelijk gemaakt dat bij toepassing van het zelfstandigheidscriterium in de -definitie in Vo 651/2014 () de feitelijke situatie doorslaggevend is. Een entiteit die daadwerkelijk onderdeel uitmaakt van een economische eenheid is te beschouwen als een met de leden van deze eenheid “verbonden onderneming”. Dit geldt ook als de betrokken entiteit bij een strikt formele toepassing van de kmo-definitie als zelfstandig zou moeten worden aangemerkt.
De casus
De heer A houdt direct en indirect aandelen in diverse rechtspersonen, waaronder de Letse rechtspersoon SIA Outletico (Outletico) (r.o. 19):
In 2021 vroeg Outletico bij de Letse belastingdienst steun aan voor ondernemingen die door de COVID-19-crisis waren geraakt. Deze steun werd aanvankelijk toegekend, maar later teruggevorderd. Uitsluitend afgaand op het aandelenbezit van de heer A (r.o. 32), zou Outletico geen kmo in de zin van de AGVV zijn, maar een grote onderneming. Bovendien zou Outletico, “gelet op haar eigen gegevens en die van de met deze vennootschap verbonden ondernemingen”, worden beschouwd als een “onderneming in moeilijkheden” als bedoeld in de AGVV (r.o. 24-26).
Nadat de Belastingdienst het bezwaar van Outletico tegen het terugvorderingsbesluit had afgewezen, stelde Outletico beroep in bij de administratieve rechter in eerste aanleg. Die vernietigde het terugvorderingsbesluit. De rechter oordeelde dat A een natuurlijke persoon is en dus niet als onderneming kan worden beschouwd, en paste daarom artikel 3, lid 3, vierde alinea, AGVV toe. Hij stelde vast dat de andere vennootschappen waarin A participeert niet op dezelfde of aanverwante markten actief waren als Outletico, zodat zij niet met Outletico verbonden zijn. Bijgevolg was Outletico uitsluitend verbonden met RRE Tradecenters Holding en Business Park en kwalificeerde zodoende als kmo (r.o. 28).
Tegen vorenbedoelde uitspraak ging de Belastingsdienst in beroep bij de administratieve rechter in tweede aanleg. Die stelde vervolgens prejudiciële vragen aan het Hof over het begrip “onderneming”.
Oordeel van het Hof
Kwalificatie als kmo
De AGVV is een algemene groepsvrijstelling waarbij de EU Commissie (Commissie) bepaalde categorieën staatssteun op grond van de artikelen 107 en 108 VWEU met de interne markt verenigbaar heeft verklaard. Een van deze categorieën is kmo-steun. Om voor deze categorie als als kmo aangemerkt te kunnen worden, moeten een onderneming blijkens het NMI Technologietransfer arrest (zie r.o. 32) voldoen aan de navolgende drie in bijlage I bij de AGVV opgesomde criteria:
| (i) | personeelscriterium betreffende het aantal personeelsleden |
| (ii) | financieel criterium met betrekking tot de jaaromzet of het jaarlijkse balanstotaal |
| (iii) | zelfstandigheidscriterium |
Het begrip “kmo” in de zin van de AGVV moet “” worden uitgelegd, aangezien alleen echte kmo’s van de vrijstelling voor kmo-steun mogen profiteren. Anders dan grote ondernemingen, hebben kmo’s immers vanwege hun “” beperkt toegang tot middelen en ondersteuning (r.o. 42-44).
Voor de toepassing van zowel het personeelscriterium als het financiële criterium, moet worden vastgesteld of de te begunstigen onderneming is aan te merken als een “” of als “” (r.o. 48).
Het Hof stelt vast dat Outletico via RRE Tradecenters holding en de heer A “op zijn minst een band als bedoeld in artikel 3, lid 3, eerste alinea, onder a), van bijlage I bij [de AGVV] onderhoudt” met zowel Esterkin Family Investments en IC Industries Holdings (r.o. 51).
Natuurlijke persoon als onderneming
Onder andere in het BSA arrest (zie r.o. 68) heeft het Hof duidelijk gemaakt dat het begrip “onderneming” in de zin van artikel 1 van Bijlage I bij de AGVV “elke entiteit omvat die een economische activiteit uitoefent – bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt – ongeacht haar rechtsvorm en ongeacht of zij een winstoogmerk heeft” (r.o. 52-53). Vervolgens blijkt uit het Casa di Risparmio di Firenze arrest (zie r.o. 108-110) dat een natuurlijke persoon als onderneming kan worden aangemerkt:
| (A) | wanneer hij zelf een economische activiteit uitoefent, of |
| (B) | wanneer de economische activiteit wordt uitgeoefend door een “” waarover hij zeggenschap uitoefent en waarmee hij een economische eenheid vormt. |
Het enkele bezit van participaties in een entiteit die een economische activiteit verricht, is onvoldoende om een natuurlijke persoon samen met die entiteit als onderneming te kwalificeren. Daarvoor is nodig dat (i) de participaties de natuurlijke persoon in staat stellen zeggenschap uit te oefenen over de entiteit die de economische activiteit verricht, en (ii) de natuurlijke persoon “deze zeggenschap daadwerkelijk [uitoefent] door zich direct of indirect bezig te houden met het bestuur van deze“ entiteit hetgeen “van geval tot geval concreet moet worden vastgesteld aan de hand van aanwijzingen die” dit kunnen aantonen (r.o. 56-64).
De verwijzende rechter had het Hof er reeds op gewezen dat de heer A als houder van participaties de bevoegdheid had om bepaalde besluiten inzake het bestuur van de betreffende onderneming vast te stellen (r.o. 32). Wil de heer A samen met een of meer vennootschappen waarin hij participaties houdt als onderneming worden aangemerkt, moet de verwijzende rechter nagaan of de heer A zich daadwerkelijk direct of indirect met het bestuur van een of meer van die vennootschappen bezit houdt. In voorkomend geval kunnen deze vennootschappen als “verbonden ondernemingen” in de zin van artikel 3 lid 3 derde alinea van Bijlage I bij de GVVO kwalificeren (r.o. 65).
De natuurlijke persoon en verbonden ondernemingen
Komt vast te staan dat de heer A niet als onderneming is aan te merken, dan moet aan de hand van artikel 3 lid 3 4e alinea van Bijlage I bij de AGVV worden vastgesteld of Outletico is verbonden met een of meer vennootschappen waarin de heer A participaties houdt. Daarvoor moet worden nagaan of deze vennootschappen (een deel van) hun activiteiten “op dezelfde markt of op verwante markten uitoefenen” als waarop Outletico actief is (r.o. 66).
Commentaar
Verbonden ondernemingen
Het besproken arrest draait om het begrip “verbonden ondernemingen”. In de eerste alinea van artikel 3 lid 3 van Bijlage I bij de AGVV worden de zeggenschapsbanden opgesomd die mee kunnen brengen dat twee of meer ondernemingen met elkaar verbonden zijn:
| (a) | meerderheid van stemrechten |
| (b) | recht om bestuurders te benoemen/ontslaan |
| (c) | overheersende invloed via overeenkomst of statuten |
| (d) | gezamenlijke afspraken tussen aandeelhouders waardoor één partij de meerderheid van de stemrechten controleert |
Vervolgens worden er met betrekking tot deze zeggenschapsbanden drie varianten van verbonden ondernemingen onderscheiden:
| eerste alinea | directe zeggenschap van een onderneming over een andere onderneming |
| derde alinea | indirecte zeggenschap van een onderneming over een andere onderneming via een of meer intermediaire ondernemingen of investeerders |
| vierde alinea | directe of indirecte zeggenschap van een natuurlijke persoon of groep van natuurlijke personen over een of meer ondernemingen die hun activiteiten of een deel van hun activiteiten op dezelfde markt of op verwante markten uitoefenen. |
Toepassing kmo toets
In de visie van de Letse rechtbank in eerste aanleg kon de heer A als natuurlijk persoon niet worden aangemerkt als onderneming in de zin van de kmo definitie. Daarom paste deze rechter meteen de vierde alinea van artikel 3 lid 3 van Bijlage I bij de AGVV toe. Dit oordeel bleek te kort door de bocht. Een natuurlijk persoon kan volgens het Hof wel degelijk als onderneming kwalificeren. In voorkomend geval moet de derde alinea van artikel 3 lid 3 van Bijlage I bij de AGVV worden toegepast en in het ontkennende geval de vierde alinea.
Onderneming
In BSA arrest heeft het Hof duidelijk gemaakt dat het begrip “onderneming” in de kmo-definitie op dezelfde manier moet worden uitgelegd als het gelijkluidende begrip dat standaard in het mededingings- en staatssteunrecht wordt gehanteerd. In de woorden van het Höfner en Elser arrest (r.o. 21) gaat het dus om elke entiteit die een economische activiteit uitoefent. Vervolgens blijkt uit het Commissie / Italië arrest (r.o. 7) dat een entiteit een “economische activiteit” verricht wanneer zij goederen en/of diensten op een markt aanbiedt.
Zo bezien kwalificeert een natuurlijke persoon als onderneming als hij zelf een economische activiteit verricht. Maar wat als de natuurlijke persoon zelf geen economische activiteit verricht, maar daar een andere entiteit voor inschakelt? Voor deze situatie grijpt het Hof – op aangeven van de Letse administratieve rechter in eerste aanleg – terug op Casa di Risparmio de Firenze arrest. Overeenkomstig dit arrest is de natuurlijke persoon als onderneming te beschouwen indien:
| (i) | hij zeggenschap heeft over de entiteit die de economische activiteit verricht, en |
| (ii) | hij daadwerkelijk gebruik maakt van de zeggenschap door zich te bemoeien met het bestuur van de entiteit die de economische activiteit verricht |
Economische eenheid
In de uitleg van het Hof zit op het eerste gezicht een conceptuele lastigheid. Hoe kan de natuurlijk persoon die zelf géén economische activiteit verricht, maar die laat verrichten door een entiteit waar hij daadwerkelijk controle over uitoefent toch uit eigen hoofde een onderneming zijn? Andrea Biondi schrijft in zijn onder het Casa die Risparmio arrest: “In conclusion, the Court seems now to assimilate effective participation in a market with the economic nature of the activity carried on.” De betekenis van deze zin wordt duidelijk als we naar r.o. 55 van het arrest kijken: de natuurlijke persoon verricht indirect een economische activiteit, doordat hij zeggenschap uitoefent over de entiteit die deze activiteit feitelijk uitvoert “in het kader van een door hen tezamen gevormde economische eenheid”. Als r.o. 65 vervolgens wordt gelezen in samenhang met r.o. 55, dan wordt duidelijk dat de entiteiten waar deze eenheid uit bestaat voor de toepassing van de kmo-definitie zijn aan te merken als “verbonden ondernemingen” in de zin van artikel 3, lid 3, derde alinea, van bijlage I.”
De hiervoor weergegeven redenering vertoont enige gelijkenis met de benadering in het HaTeFo arrest. Volgens dit arrest (r.o. 34 en 38) vormen ondernemingen die formeel geen van de in artikel 3 lid 3 alinea 1 van Bijlage I bij kmo-aanbeveling genoemde banden met elkaar onderhouden “niettemin, door de rol van een natuurlijke persoon of een in gemeenschappelijk overleg handelende groep natuurlijke personen, één enkele economische eenheid”. Als gevolg hiervan moeten de ondernemingen in kwestie – net als in Outletico, worden beschouwd als verbonden ondernemingen. Maar dan houdt de gelijkenis op. In HaTeFo gaat het namelijk om verbonden onderneming “in de zin van artikel 3, lid 3, vierde alinea, van de bijlage bij de kmo-aanbeveling” Ondanks het bestaan van een economische eenheid, kwalificeren de natuurlijke personen uit HaTeFo dus niet als onderneming. Anders zou de derde alinea van toepassing zijn geweest.
Het afgeleide ondernemerschap van natuurlijke personen uit de Casa di Risparmio en Outletico arresten is een gekunstelde constructie die feitelijk overbodig is, terwijl het HaTaFe arrest juist het wezen van de economische eenheid miskent. Uit het Hydroterm arrest (r.o. 11) en latere arresten volgt immers dat een onderneming kan bestaan uit een economische eenheid, “ook al wordt deze economische eenheid gevormd door verscheidene natuurlijke of rechtspersonen”. Zo bezien vormt een natuurlijke persoon die zeggenschap uitoefent over de entiteit die een economische activiteit uitoefent, samen met deze entiteit de onderneming.
Teleologische interpretatie van de kmo-definitie
Met bovenstaande interpretatie wordt het doel van de kmo‑definitie beter bereikt. Dat doel is in zowel het HaTeFo‑arrest (r.o. 31) als het Ertico-ITS arrest (r.o. 90) omschreven als het laten aansluiten van de definitie bij de economische realiteit van kmo’s. Daarmee moet worden voorkomen dat ondernemingen met een grotere economische macht ten onrechte als kmo worden aangemerkt. Op die manier blijven de aan kmo‑maatregelen verbonden voordelen voorbehouden aan ondernemingen die deze daadwerkelijk nodig hebben.
In de HaTeFo en Ertico-ITS arresten werd het zelfstandigheidscriterium uit de Aanbeveling kmo uitgelegd. Inmiddels is de kmo-definitie uit de Aanbeveling kmo overgenomen bijlage I bij de AGVV. In navolging van het NMI Technologietransfer arrest (r.o. 34), maakt het het Outletico arrest (r.o. 45) duidelijk dat deze definitie onverkort teleologisch moet worden geïnterpreteerd. Blijkens de randnummers 30 en 40 van de AGVV is de kmo-definitie in bijlage I bij deze groepsvrijstelling immers op de Aanbeveling kmo gebaseerd.
De kmo-definitie uit de Aanbeveling kmo treffen we tevens aan in Bijlage I bij Vo 2022/2472 (). De overwegingen 40 en 39 van deze groepsvrijstelling komen bijna woordelijk overeen met de overwegingen 30 en 40 van de AGVV. Zo is het te begrijpen dat de Commissie eveneens ten aanzien van de LGVV het zelfstandigheidscriterium teleologisch uitlegt. Lezenswaardig zijn in dit kader een besluit van 29 juli 2025 (randnr. 226 en voetnoten 37 en 39) en een besluit van 5 april 2024(randnummer 57 en voetnoot 21).
Slot
Bij oppervlakkige lezing lijkt het Outletico arrest betrekking te hebben op de vraag wanneer een natuurlijk persoon kan kwalificeren als onderneming voor toepassing van de kmo-definitie. In werkelijkheid laat het arrest andermaal zien dat de zelfstandigheidstoets binnen de kmo‑definitie niet louter een formele exercitie is. Het is een materiële beoordeling die gebaseerd is op de economische realiteit. De formele verbondenheidscriteria van de kmo-definitie vormen slechts een vertrekpunt. Doorslaggevend is of de entiteit die steun aanvraagt dan wel heeft ontvangen daadwerkelijk zelfstandig opereert of juist feitelijk deel uitmaakt van een economische eenheid. Het arrest impliceert dat deze zelfstandigheidstoets in twee richtingen kan uitwerken. Een entiteit die formeel niet verbonden is, kan gelet op de feitelijke omstandigheden deel uitmaken van een economische eenheid en dus verbonden zijn. Omgekeerd kan een entiteit die naar formele maatstaven verbonden lijkt, desondanks als zelfstandig worden aangemerkt wanneer van een economische eenheid geen sprake is.
