In een arrest van 12 december 2019 heeft het Hof van Justitie (Hof) bepaald dat het Europese kartelverbod (artikel 101 VWEU) aldus moet worden uitgelegd dat een overheidsinstantie die stimuleringsleningen heeft verstrekt aan afnemers van kartelproducten, vergoeding van de door het kartel veroorzaakte schade kan vorderen.
De casus
Het liftenkartel
De Europese Commissie legde bij besluit van 21 februari 2007 diverse producenten van liften een boete op van € 992 miljoen wegens hun deelname aan kartels voor de installatie en onderhoud van liften en roltrappen in België, Duitsland, Luxemburg en Nederland (liftenkartel). Diverse van deze producenten, waaronder Otis, Schindler en Kone, werden voor het liftenkartel ook in Oostenrijk beboet. De boete werd in een arrest van 8 oktober 2008 bevestigd door de Oostenrijkse Hoge Raad (Oberste Gerichtshof) als rechter in laatste aanleg in kartelzaken. Liftenproducent Thyssen Krupp die ook bij het liftenkartel was betrokken, kreeg geen boete. Deze onderneming had namelijk clementie gekregen.
De kartelschade
Tijdens de door het liftenkartel bestreken periode had de Oostenrijkse deelstaat Opper-Oostenrijk (Oberösterreich) aan een groot aantal personen tegen een rente die lager was dan de normale marktrente stimuleringsleningen verstrekt ter financiering van bouwprojecten. Opper-Oostenrijk deed dit op grond van wettelijke bepalingen die als doel hadden de woningbouw te bevorderen. De leningen bedroegen een bepaald percentage van de totale bouwkosten. Op grond hiervan stelde Opper-Oostenrijk zich op het standpunt dat zij als gevolg van het liftenkartel gedwongen was grotere bedragen te lenen (r.o. 9). Deze schade wilde Opper-Oostenrijk vergoed zien.
De prejudiciële vraag
Nadat de Handelsrechtbank (Handelsgericht) Wenen de vordering had afgewezen, ging Opper-Oostenrijk in beroep bij het Gerechtshof (Oberlandesgericht) Wenen. Dit gerecht vernietigde de uitspraak van de Handelsrechtbank en wees de zaak terug. Otis, Schindler, Kone en Thyssen Krupp legde de kwestie vervolgens voor aan de Oostenrijkse Hoge Raad. Die wende zich vervolgens met een prejudiciële vraag tot het Hof. De Oostenrijkse Hoge Raad wil weten of overheden vergoeding van kartelschade kunnen vorderen als zij slechts indirect de gevolgen van een kartel hebben ondervonden. De werkelijke schade is door de subsidieontvangers geleden. Zij hebben immers te veel voor de liften betaald.
De prejudiciële vraag van de Oostenrijkse Hoge Raad is ingegeven door het feit dat op grond van Oostenrijks recht (§ 1311 ABGB) slechts degene die “inbreuk maakt op een wet die ertoe strekt per toeval ontstane schade te voorkomen” aansprakelijk is voor de veroorzaakte schade (r.o. 4). Volgens de verwijzende rechter bestaat op grond van vorenbedoelde regeling geen aanleiding “tot vergoeding wanneer deze ontstaat als gevolg van een neveneffect, in een belangensfeer die niet wordt beschermd door het verbod dat is neergelegd in de beschermingsregel die is geschonden” (r.o. 15). In de visie van de Oostenrijkse Hoge Raad strekt het Europese kartelverbod ertoe “de mededinging op de door het kartel beïnvloede markt te handhaven” (r.o. 16). Opper-Oostenrijk was niet zelf actief op de liftenmarkt, maar had gesubsidieerde leningen verstrekt aan de benadeelde afnemers van liften (r.o. 20). De Oostenrijkse Hoge Raad wil dus weten of Opper-Oostenrijk – in weerwil van de nationale regeling – toch vergoeding van de geleden kartelschade kan vorderen.
Oordeel van het Hof
Het Hof wijst er allereerst op dat het voor eenieder mogelijk moet zijn om vergoeding van schade te vorderen die hem is berokkend door een overeenkomst of gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen. Dit volgt onder meer uit het in de blog: Piercing the corporate veil in kartelschadezaken beschreven Skanska arrest. Bijgevolg heeft “eenieder” het recht om vergoeding van de geleden schade te vorderen wanneer er een causaal verband bestaat tussen die schade en een verboden kartel (r.o. 22-23).
De nuttige werking van het kartelverbod zou volgens het Hof afbreuk worden aangetast indien “de mogelijkheid om vergoeding te vorderen van schade die door een kartel is ontstaan beperkt zou zijn tot leveranciers of afnemers op de door het kartel beïnvloede markt. Hierdoor zouden immers potentiële slachtoffers op voorhand worden uitgesloten van de mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen” (r.o. 27). Alle schade die in causaal verband staat met een inbreuk op het Europese kartelverbod moet derhalve in aanmerking kunnen komen voor vergoeding (r.o. 30). Hiervoor is het niet nodig dat de geleden schade een specifiek verband vertoont met de door het Europese kartelverbod nagestreefde “beschermingsdoelstelling” (r.o. 31).
Bijgevolg kunnen ook overheden vergoeding vorderen van “schade die voortvloeit uit het feit dat zij wegens dat kartel hogere subsidies hebben moeten toekennen dan wanneer dat kartel niet had bestaan, en zij dit verschil dus niet voor meer lucratieve investeringen hebben kunnen gebruiken” (r.o. 32).
Commentaar
De onderhavige zaak gaat feitelijk over het relativiteitsvereiste zoals vervat in § 1311 ABGB. Dit vereiste, dat in Nederland onder andere is vastgelegd in artikel 6:163 BW, brengt kort gezegd mee dat er pas een verplichting tot schadevergoeding bestaat indien de geschonden norm strekt tot bescherming tegen schade zoals de benadeelde die heeft geleden. De Oostenrijkse Hoge Raad meent dat het Europese kartelverbod niet als doel heeft overheden te beschermen die slechts indirect benadeeld zijn door een kartel. Het Hof lijkt het daar mee eens (r.o. 26). Echter om aanspraak te kunnen maken op schadevergoeding is het volgens het Hof niet nodig dat de schade een specifiek verband houdt met de “beschermingsdoelstelling” van het Europese kartelverbod (r.o. 31). Niet zozeer de beschermingsdoelstelling, maar de “doeltreffendheid” (in de Duitse en Franse versies wordt gesproken over “Effektivität“ respectievelijk “effectivité”) van de norm lijkt relevant te zijn (r.o. 26). Aan de doeltreffendheid zou afbreuk aan worden gedaan als niet iedereen die door een kartel is benadeeld schadevergoeding zou kunnen vorderen (r.o. 27). Schadevorderingen dragen immers wezenlijk bij tot de handhaving van daadwerkelijke mededinging in de EU (r.o. 24).
