De casus
De heer R.M en zijn echtgenote E.M. waren elk bedrijfsleider van de Estse besloten vennootschap X. In die hoedanigheid hadden zij door het Estse plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) gefinancierde landbouwsteun aangevraagd en verkregen. De Estse autoriteiten stelden echter vast dat bij de aanvraag bewust onjuiste informatie was verstrekt. Daarom moest de ontvangen steun terug worden betaald. X, de begunstigde rechtspersoon, bood geen verhaal. Die was na een fusie met de Este besloten vennootschap Y geliquideerd. Daarom werden de heer R.M. en mevrouw E.M. tot terugbetaling verplicht. Hier vloeide een procedure uit voort die uiteindelijk terecht kwam bij de hoogste Estse rechter. Bij gebreke van een specifieke nationale regeling, twijfelde die eraan of de artikelen 54 en 56 eerste alinea Vo 1306/2013 en artikel 35 lid 6 eerste volzin van Vo 640/2014, gelezen in samenhang met artikel 7 van Vo 2988/95 een voldoende grondslag voor terugvordering vormde. Daarom stelde de hoogste Estse rechter prejudiciële vragen aan het Hof.
Oordeel van het Hof
Grondslag van de terugvordering
De landbouwsubsidies die X had ontvangen waren toegekend in het kader van zowel het Estse POP voor de jaren 2007 tot en met 2013, als het POP voor de jaren 2014 tot en met 2020. Beide programma’s waren voor een deel uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) gefinancierd. Blijkens onder andere het Askos Properties arrest moeten bedragen die onverschuldigd zijn betaald in het kader van een steunprogramma dat is goedgekeurd en medegefinancierd door het Elfpo, overeenkomstig Vo 1306/2013 worden teruggevorderd. Dit geldt ook in geval de steun vóór de inwerkingtreding van deze verordening toegekend en uitbetaald (r.o. 44).
Verplichting tot terugvordering
Blijkens onder andere het Neamţ & Bacău arrest bevat Vo 2988/95 uitsluitend algemene bepalingen inzake controle en sancties met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie. moeten worden teruggevorderd op basis van andere regelingen. In het onderhavige geval zijn dat de voorschriften vervat in de sectorale landbouwwetgeving (r.o. 43).
Zo zijn lidstaten op grond van artikel 56 Vo 1306/2013 verplicht “financiële correcties” te verrichten, indien onregelmatigheden en nalatigheden worden geconstateerd in de concrete acties of de uitvoering van een POP. Deze correcties kunnen bestaan uit geheel of gedeeltelijke intrekking van de Uniefinanciering. In geval de begunstigde “valse informatie” heeft verschaft, schrijft artikel 54 lid Vo 1306/2013 in combinatie met artikel 35 lid 6 eerste zin Vo 640/2014 volledige intrekking van de steun voor (r.o. 45-46).
Personen van wie de door fraude verkregen steun kan worden teruggevorderd
Gelet op de tekst van artikel 54 lid 1 Vo 1306/2013, lijkt door fraude verkregen steun alleen van de begunstigde teruggevorderd te kunnen worden. Uit overweging 39 van deze verordening volgt echter dat lidstaten het nodige moeten doen om met betrekking tot door fondsen van de Unie gefinancierde verrichtingen te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken. In dit kader is Vo 2988/95 van toepassing. Blijkens artikel 7 van deze verordening kan onverschuldigd betaalde steun daarom niet alleen van de begunstigde worden teruggevorderd, maar ook van “personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede [van] de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen” (r.o. 50-54).
Geen schending van het rechtzekerheidsbeginsel
Terugvordering van een via een onregelmatige praktijk onverschuldigd ontvangen voordeel is een administratieve maatregel en geen sanctie. Anders dan voor het opleggen van een sanctie, is voor het nemen van een administratieve maatregel geen expliciete rechtsgrondslag. Uit het niet voldoen aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen, vloeit de verplichting tot terugbetaling reeds voort (r.o. 55-62).
Begunstigde
In artikel 2 lid 1 Vo 640/2014 wordt het begrip “begunstigde” gedefinieerd als:
| (i) | een landbouwer als in artikel 4 lid 1 onder a en als bedoeld in artikel 9 Vo 1307/2013 |
| (ii) | de begunstigde die aan de randvoorwaarden in de zin van artikel 92 Vo 1306/2013 moet voldoen |
| (iii) | de begunstigde die plattelandsontwikkelingsbijstand als bedoeld in artikel 2 punt 10 Vo 1303/2013 ontvangt |
Een persoon die niet onder een van deze drie categorieën van personen valt, is geen begunstigde. Zelfs niet als de betrokken persoon in zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van een rechtspersoon door middel van fraude heeft bewerkstelligd dat de rechtspersoon in kwestie landbouwsteun heeft verkregen en de door deze rechtspersoon gegenereerde winst in de praktijk aan hem toekomt (r.o. 65-68).
Commentaar
De onderhavige zaak draait in de kern om de vraag welke persoon door fraude verkregen landbouwsteun terug moet betalen.
Terugvordering van GLB-steun
Aangezien in Estland specifieke regels omtrent terugvordering van GLB-steun ontbreken, wilde de verwijzende rechter weten of sectorale landbouwregelingen in combinatie met Vo 2988/95 daartoe als grondslag kunnen dienen.
Allereerst gaat het Hof na of terugvordering kwalificeert als een sanctie of een administratieve maatregel. Voor het opleggen van sancties zijn immers specifieke EU of nationale uitvoeringsregels noodzakelijk. Voor terugvordering is dat niet vereist. Het feit dat dat de begunstigde het voordeel onrechtmatig heeft verkregen, betekent dat hij dit in principe moet terugbetalen. Een grondslag is desondanks nodig. Vanwege het algemene karakter, kan die niet gevonden worden in Vo 2988/95. Terugvordering blijkt wel mogelijk op basis van de verplichting tot terugvordering in de sectorale landbouwregelingen.
De kring van personen die tot terugbetaling kunnen worden verplicht
Het probleem was dat uit de tekst van de sectorale landbouwregelingen leek te volgen dat onverschuldigde GLB-steun alleen van “begunstigden” van deze steun teruggevorderd kan worden. Onregelmatigheden met betrekking tot EU landbouwsteun zouden volgens het Hof echter onvoldoende doeltreffend bestreden kunnen worden, indien uitsluitend van begunstigden tot terugbetaling verplicht zouden kunnen worden. Daarom moet de terugvorderingsplicht in sectorale landbouwregelingen worden uitgelegd in het licht van artikel 7 Vo 2988/95. Bijgevolg kan door fraude verkregen landbouwsteun ook worden teruggevorderd van:
| (i) | personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen |
| (ii) | personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld |
| (iii) | personen die het begaan de onregelmatigheid hadden moeten voorkomen |
Rangorde van personen die terugbetalingsplichtig kunnen zijn
Het Hof heeft duidelijk gemaakt dat de terugbetalingsplicht van de andere in artikel 7 Vo 2988/95 genoemde personen “een afzonderlijke verplichting [is] die boven op de terugbetalingsverplichting van de begunstigde komt”. Daarmee lijkt terugbetaling pas aan de orde “met name ingeval de begunstigde van de litigieuze steun of zijn eventuele rechtsopvolger niet in staat is om het bedrag in kwestie terug te betalen” (r.o. 59-60).
De kwalificatie als begunstigde
De verwijzende rechter heeft waarschijnlijk geconcludeerd dat de heer R.M en mevrouw E.M. niet als begunstigde zijn aan te merken. Niemand lijkt zich de vraag gesteld te hebben of die conclusie juist is. Toch bevat de casus aanwijzingen dat het antwoord negatief is.
Het begrip “begunstigde” wordt gedefinieerd in artikel 2 lid 1 Vo 640/2014. Hieruit blijkt dat onder andere een “landbouwer” als bedoeld in artikel 4 lid 1 onder a Vo 1307/2013 die landbouwsteun heeft ontvangen als “begunstigde” kwalificeert. Ingevolge laatstbedoeld artikel gaat het bij een landbouwers om:
| (i) | een natuurlijk persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht |
| (ii) | van wie het “bedrijf” zich bevindt binnen de EU en |
| (iii) | die een landbouwactiviteit uitoefent |
Blijkens artikel 4 lid on der b Vo 1307/2013 omvat het “bedrijf” alle eenheden op het grondgebied van eenzelfde lidstaat die voor landbouwactiviteiten worden gebruikt en door een landbouwer worden beheerd.
Vermoedelijk was het de besloten vennootschap X die landbouwactiviteiten uitoefende. Volgens de casus waren de heer R.M. en mevrouw E.M. vertegenwoordiger van deze rechtspersoon en leidden en controleerden zij zijn activiteiten. Bovendien kwam hen de door de besloten vennootschap X gegenereerde winst toe. Gelet hierop valt niet uit te sluiten dat de heer R.M. en mevrouw E.M. samen met de besloten vennootschap X één enkele min of meer gestructureerde organisatie vormen. In voorkomend geval vormen zij een “groep”, die als zodanig is aan te merken als landbouwer in de zin van artikel 4 lid 1 onder a Vo 1307/2013. Alsdan is de groep door de fraude begunstigd en kunnen de heer R.M. en mevrouw E.M. als onderdeel van de groep tot terugvordering worden verplicht. Het in artikel 4 lid 1 onder a Vo 1307/2013 genoemde begrip “groep” wordt toegelicht in de blog: Landbouwsteun en de “actieve landbouwer” in concernverband.
* Afbeelding van Pexels via pixabay.com
