In een uitspraak van 13 februari 2013 heeft de Raad van State geoordeeld dat overheidsinstanties die subsidies verlenen niet te snel mogen concluderen dat aangevraagde subsidie als staatssteun is aan te merken. Het vereiste van zorgvuldige besluitvorming vereist volgens de Raad van State dat er eerst (informeel) contact wordt opgenomen met de Europese Commissie (Commissie).
De casus
Ridderstee Holiday B.V. (Ridderstee) had op basis van de Tijdelijke verordening stimulering Voordelta bij de provincie Zuid-Holland een subsidie van € 4.500.000,- aangevraagd in verband met het project Ouddorp Duin (het project). In het kader van dit project wilde Ridderstee onder andere een hotel en een recreatiepark realiseren. De provincie Zuid-Holland wees de aanvraag voor een groot deel af en verleende een subsidie voor een bedrag van € 200.000,– omdat er anders sprake zou zijn van onrechtmatige staatssteun. Ridderstee maakte hiertegen bezwaar. Bij besluit van 10 maart 2010 verklaarde het College van GS het bezwaar echter ongegrond. Vervolgens ging Ridderstee ging in beroep bij de rechtbank ’s-Gravenhage, die bij uitspraak van 28 september 2011 het ingestelde beroep ongegrond verklaarde. Daarop legde Ridderstee de zaak voor aan de Raad van State. De uitspraak van de rechtbank wordt besproken in de blog: Afwijzijging subsidieaanvraag om strijd met de staatssteunregels te voorkomen.
Oordeel Raad van State over staatssteun
Als staatssteun wordt aangemerkt elk aan een onderneming verstrekt selectief voordeel dat door de staat wordt bekostigd, waardoor de mededinging wordt vervalst en de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed. De Raad van State gaat op twee elementen in: (i) de selectiviteit en (ii) de handel tussen de lidstaten.
Selectiviteit
Ridderstee had betwist dat de aangevraagde subsidie een selectief voordeel zou opleveren. De subsidie zou namelijk worden aangewend om openbare infrastructurele en recreatieve voorzieningen aan te leggen die op niet-discriminatoire wijze toegankelijk zouden zijn voor het publiek. Subsidie voor de aanleg van openbare voorzieningen levert geen selectief voordeel op ten behoeve van de commerciële (recreatie)activiteiten van Ridderstee, maar een (niet-selectief) voordeel voor de maatschappij.
De Raad van State neemt in aanmerking het relatief geringe marktaandeel dat Ridderstee met het te realiseren hotel en recreatiepark op de totale markt van vakantieovernachtingen in de regio zal innemen. Bovendien is de gevraagde subsidie niet hoger dan het bedrag dat noodzakelijk is om de openbare infrastructurele en recreatieve voorzieningen te realiseren. De omstandigheid dat de publieke voorzieningen tezamen met de commerciële voorzieningen deel uitmaken van één overkoepelend project, vormt op zichzelf onvoldoende grond om aan te nemen dat een aanzienlijk spill-overeffect van de gevraagde subsidie naar de commerciële activiteiten van Ridderstee zal optreden. Het college van GS had dus niet zonder meer mogen aannemen dat financiering van de aanleg van de publieke voorzieningen een selectief voordeel voor Ridderstee zou opleveren.
Handel tussen de lidstaten
Verder had Ridderstee nog betwist dat de aangevraagde subsidie gevolgen zou hebben voor de handel tussen de lidstaten. Uit de beschikkingenpraktijk van de Europese Commissie leidt de Raad van State af dat maatregelen ter ondersteuning van plaatselijk infrastructuur geen effect op het tussenstaatse handelsverkeer hebben indien wordt aangetoond dat: (i) de steun niet leidt tot het aantrekken van investeringen in de betrokken regio, (ii) de door de begunstigde onderneming geproduceerde goederen of diensten een lokaal karakter, dan wel een geografisch beperkt aantrekkingsgebied hebben, (iii) er niet meer dan een marginaal effect op consumenten uit naburige lidstaten is, en (iv) het marktaandeel van de begunstigde onderneming, ongeacht de gehanteerde definitie van de relevante markt, minimaal is en de begunstigde geen deel uitmaakt van een grotere groep van ondernemingen. Getoetst aan deze criteria heeft het college van GS ten onrechte geconcludeerd dat het project het handelsverkeer tussen de lidstaten zonder meer zal beïnvloeden.
Oordeel Raad van State over de zorgvuldige besluitvorming
Onder verwijzing naar de Gedragscode voor een goed verloop van de staatssteunprocedures stelt de Raad van State dat artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorschrijft dat een overheidsorgaan die subsidie wenst te verlenen, eerst in contact treedt met de Commissie alvorens op de aanvraag om subsidie te besluiten. Door niet met de Europese Commissie in contact te treden, heeft het college van GS in strijd met artikel 3:2 Awb gehandeld.
Commentaar
De Raad van State betrekt het huidige marktaandeel van Ridderstee bij de beoordeling of Ridderstee een selectief voordeel heeft genoten. De vraag is of dit juist is. Uit het arrest Leipzig-Halle volgt dat ten aanzien van de aanleg van infrastructuur op drie niveaus moet worden gecontroleerd of er sprake is van staatssteun:
| (i) | de aanlegger; |
| (ii) | de beheerder; |
| (iii) | de gebruiker. |
Ook als de aanlegger en de gebruiker geen voordeel ontvangen, sluit dit niet uit dat de beheerder wel een voordeel ontvangt. Er moet immers worden gekeken naar het gebruik dat hij van de infrastructuur maakt. De Raad van State gaat hier in het geheel niet op in. Bijgevolg kan niet beoordeeld worden of in de onderhavige zaak het voordeel ontbreekt.
Verder kan uit de uitspraak niet worden opgemaakt of is onderzocht of Ridderstee niet ten minste een deel van de infrastructuur voor eigen rekening had moeten aanleggen, bijvoorbeeld omdat het normale ondernemingskosten zijn. In voorkomend geval is er evenzeer sprake van een voordeel.
En dan de verplichting om contact te zoeken met de Commissie. Feitelijk mag, gelet op de onderhavige uitspraak, een overheidsinstantie een subsidieaanvraag vanaf nu een subsidieaanvraag pas met een beroep op de staatssteunregels afwijzen, indien de reactie Commissie dit implieert. Het is allereerst maar de vraag of de Commissie zit te wachten op vragen van Nederlandse decentrale overheden met betrekking tot staatssteun ten behoeve van lokale projecten. In een op 10 februari 2012 gehouden speech heeft Eurocommissaris Joaquin Almunia bijvoorbeeld laten weten dat de Commissie zich wil richten op de echt belangrijke staatssteunzaken en daarom een vereenvoudigde behandeling voorstaat van zaken met een gering effect op de handel tussen de lidstaten. Op de tweede plaats heeft de Commissie niet het laatste woord. Die bevoegdheid ligt bij het Hof van Justitie (Hof).
Wat dus te doen als de overheidsinstantie of de belanghebbenden het niet eens zijn met de reactie van de Commissie? Waarschijnlijk ligt een formele melding dan voor de hand. Langs die weg kan de kwestie immers worden voorgelegd aan het Europese Hof.
* foto van Khachik Simonian op www.unsplash.com
