In een besluit van 6 maart 2023 is de Europese Commissie (Commissie) tot de conclusie gekomen dat de financiering van het nieuwe Museum van de Poolse Geschiedenis (Museum) in Warschau staatssteun vormt die met de interne markt verenigbaar is. Het besluit is vooral lezenswaardig. Het laat zien hoe de Commissie beoordeelt of steun ten behoeve van musea de handel tussen de lidstaten beïnvloedt.
De casus
Het is sinds de oprichting in 2006 gevestigd in gehuurde lokalen. Volgens de Poolse autoriteiten volstaan die niet om alle historische voorwerpen die deel uitmaken van de vaste collectie naar behoren tentoon te stellen en te verzorgen. Daarom hebben de Poolse autoriteiten het Museum een subsidie verstrekt van ongeveer 258,7 miljoen euro (1,2 miljard Poolse zloty’s). Met deze subsidie moet niet alleen de reeds in mei 2018 gestarte bouw van het nieuwe museumgebouw worden gefinancierd, maar ook de inrichting van de permanente tentoonstelling. Naar verwachting zal het Museum eind 2025 de deuren kunnen openen.
Het project wordt in hoofdzaak gefinancierd op basis van een meerjarenprogramma dat in een kabinetsbesluit van 21 juli 2015 is vastgesteld. Het programma, dat inmiddels meermaals is aangepast, loopt tot en met 31 december 2023. De Poolse autoriteiten zijn evenwel doende de looptijd met twee jaar te verlengen. Verder hebben de Poolse autoriteiten uit de staatsbegroting voor 2020 extra middelen voor de voltooiing van het project toegekend. De steun aan het Museum is op 1 juli 2021 aan de Commissie gemeld.
Oordeel van de Commissie
Aanwezigheid van staatssteun
De Commissie wijst er allereerst op dat een maatregel kwalificeert als staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU indien daardoor (randnr. 31):
| (i) | een of meerdere ondernemingen |
| (ii) | een selectief niet-marktconform voordeel ontvangen |
| (iii) | dat door de staat wordt verstrekt en met staatsmiddelen wordt bekostigd |
| (iv) | waardoor de mededinging wordt vervalst, en |
| (v) | de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed |
Getoetst aan bovenstaande criteria, vormt de maatregel in kwestie staatssteun (randnr. 42). Zo is de maatregel toe te rekenen aan de Poolse staat. Hij wordt immers uitgevoerd via een regeringsbesluit. De financiering van de bouw van het nieuwe museumgebouw en de inrichting van de permanente tentoonstelling komt rechtstreeks uit de staatsbegroting. Derhalve wordt de maatregel tevens met staatsmiddelen bekostigd (randnrs. 32-33). De maatregel levert het Museum een economisch voordeel op aangezien het zonder steun van de staat de kosten voor de bouw van het nieuwe museumgebouw en de inrichting van de permanente tentoonstelling zelf zou moeten dragen. Dit voordeel is ook selectief. Het Museum is immers de enige begunstigde (randnrs 33-36).
Volgens de Poolse autoriteiten hebben de hoofddoelstellingen van het Museum (zie randnr. 5) geen economisch karakter. De Commissie gaat hier niet in mee: “exposing objects of cultural value in exchange for entrance fees is in principle an economic activity and hence not exempted from the State aid rules as such.” In dit kader merkt de Commissie tevens op dat de Poolse autoriteiten hebben erkend dat “some of the ancillary activities of the Museum of Polish History [randnr. 6] could constitute economic activities” (zie randnr 37 en voetnoot 6). Dit impliceert dat het Museum volgens de Commissie is aan te merken als onderneming.
Tot slot wijst de Commissie erop dat steun aan kleine lokale musea over het algemeen wordt geacht de concurrentie niet te verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig te beïnvloeden. Voor musea in grote steden kan dit anders zijn. Vervolgens merkt de Commissie op dat het aantal verwachte bezoekers van het museum per jaar (ongeveer 667.000, waarvan 150.000 buitenlandse bezoekers) “not negligible” is. Gelet hierop meent de Commissie dat het Museum “might attract tourists to an extent that could distort competition and would be liable to affect on trade on the internal market” (randnrs 38-41).
Verenigbaarheid met de interne markt
De Commissie toetst de maatregel vervolgens aan artikel 107 VWEU (randnrs. 46-49).
Echte culturele doelstelling
Met de maatregel wordt beoogd het Poolse nationale en culturele erfgoed te bevorderen en historisch besef te kweken. De maatregel heeft derhalve een echte culturele doelstelling (randnrs 50-54).
Geschiktheid
De hiervoor bedoelde doelstellingen kunnen niet volledig worden verwezenlijkt zonder de nieuwbouw. Die moet het Museum immers in staat stellen:
| (i) | de vaste collectie ten toon te stellen |
| (ii) | projecten die verband houden met de Poolse geschiedenis (mede) te organiseren |
| (iii) | onderzoek te doen naar de Poolse geschiedenis |
| (vi) | het Poolse historische erfgoed in het buitenland te promoten |
De maatregel is derhalve geschikt om zijn doelstellingen te bereiken, namelijk de bevordering van de cultuur en de instandhouding van het erfgoed (randnrs 55-57).
Noodzaak en proportionaliteit
De financiering is noodzakelijk om vorenbedoelde doelstellingen te bereiken. Gezien haar inkomsten zou het Museum zonder overheidsfinanciering immers nooit in staat zijn nieuwbouw te realiseren en de permanente collectie in te richten. Verder is de financiering om de navolgende redenen ook proportioneel (randnrs 58-67).
| (i) | De kosten gemoeid met de nieuwbouw en de inrichting van de permanente collectie, zijn vastgesteld op basis van een openbare aanbesteding. |
| (ii) | De COVID-19-pandemie leidde tot vertragingen bij de uitvoering van het project en tot prijsstijgingen van bouwmaterialen. Als gevolg hiervan was de oorspronkelijke aanneemsom niet langer toereikend om het project te voltooien. Na een schikking met de aannemer, werden daarom in 2020 extra middelen toegekend. |
| (iii) | De kosten die met het project gemoeid zijn, zijn vergelijkbaar met de kosten van andere vergelijkbare Poolse projecten. |
| (iv) | Het steunbedrag zal niet hoger zijn dan de totale kosten van het project (maximale steunintensiteit van 100%). Daarnaast zorgt een terugvorderingsmechanisme ervoor dat ongebruikte middelen die aan het project zijn toegewezen, aan de Poolse staat moeten worden terugbetaald. |
Gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer
De maatregel heeft geen ongerechtvaardigde negatieve gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer. Naar schatting zal 150.000 van de 667.000 verwachte jaarlijkse bezoekers van het Museum uit het buitenland komen. Echter slechts een “very limited amount” van deze bezoeker zal naar Warschau reizen “with the sole and specific purpose of visiting the” Museum. Bovendien zijn er geen sterke aanwijzingen dat het Museum concurreert met soortgelijke musea in Polen en in de rest van de EU. Het Museum is immers het enige museum dat gewijd is aan de Poolse geschiedenis en cultuur in zijn geheel (randnrs 68-74).
Verenigbaar met de interne markt
Gelet op het voorgaande komt de Commissie tot de conclusie dat de maatregel verenigbaar is met de interne markt (randnr 75).
Commentaar
Kleine lokale musea
Doorgaans komt de Commissie tot de conclusie dat steun aan kleine lokale musea geen interstatelijk effect heeft. Zo zegt de Commissie in het besluit van 28 november 2007 betreffende de kwijtschelding van twee leningen ten gunste van de Bataviawerf dat het “zeer onwaarschijnlijk [is] dat toeristen naar het buitenland zouden reizen, alleen om de Bataviawerf te zien”. Ze hebben vermoedelijk andere redenen om Nederland te bezoeken. Zie in dit kader ook het besluit van 6 november 2013 ten aanzien van de 6 miljoen euro steun voor de bouw van het nieuwe archeologisch museum op Kreta: “[i]n all likelihood, any visitors to the museum coming from other Member States will have made a decision to visit Crete irrespective of the existence of the Messara museum”.
Niet of nauwelijks bezoekers uit andere EU lidstaten die specifiek het museum bezoeken
In de onderhavige zaak gaat de Commissie er eveneens van uit dat er nauwelijks buitenlandse bezoekers naar Warschau zullen reizen uitsluitend om het Museum te bezoeken. Desalniettemin komt de Commissie tot de conclusie dat de maatregel het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden. Pas bij de toets of de steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt, houdt de Commissie rekening met het beperkte aantal bezoeker uit andere EU lidstaten. Het is de vraag waar het verschil zit. Mogelijk kan het antwoord worden gevonden in de voetnoten 10 en 11.
Ten aanzien van de “support to small local museums”, verwijst de Commissie in voetnoot 10 allereerst naar een besluit van 18 februari 2004 betreffende steun aan Sardijnse musea. In dit besluit wordt niet alleen op basis van het lokale karakter van de museale activiteiten aangenomen dat de steun in kwestie hooguit slechts een marginaal effect op de interstatenhandel heeft. Ook het “geringe bedrag van de financiering”, ongeveer 400.000 euro per museum bedragen, wordt in de beoordeling meegenomen. In het besluit aangaande de Bataviawerf, waar de Commissie eveneens naar verwijst, wordt de omvang van de steun niet expliciet bij de beoordeling van het interstatelijk effect betrokken.
Voor wat betreft de “museums situated in lager cities”, worden in voetnoot 11 twee besluiten genoemd. Op de eerste plaats een besluit van 8 november 2011 dat ziet op de 140 miljoen euro steun voor de bouw en exploitatie van het “Cyprus Cultural Centre” (CCC) in Nicosia. Daarnaast een besluit van 22 december 2011 dat betrekking heeft op de 129 miljoen Tsjechische kronen ( ongeveer 5 miljoen euro) steun voor de oprichting van een Green Knowledge Centre annex openlucht museum in het Bystřice nad Pernštejnem. In beide besluiten wordt de vraag of de handel tussen de lidstaten door de steun wordt beïnvloed opengelaten, aangezien de maatregelen sowieso met de interne markt verenigbaar zijn. Bij deze laatste toets lijken Nicosia en Bystřice nad Pernštejnem als vestigingsplaats vervolgens geen doorslaggevende rol gespeeld te hebben.
Relevante omstandigheden
Ondanks de onduidelijke verwijzingen, lijken bij de beoordeling of steun voor een museum de handel tussen de lidstaten kan beïnvloeden de navolgende omstandigheden relevant:
| (i) | de grootte alsmede de geografische ligging van de plaats van vestiging |
| (ii) | de omvang van het steunbedrag |
| (iii) | het al dan niet unieke karakter van het museum en de kwaliteit van het aanbod |
| (iv) | het aantal te verwachten bezoekers uit andere EU lidstaten |
| (v) | de mate van aantrekkelijkheid van het museum voor buitenlandse bezoekers: kan het museum zelfstandig bezoekers uit andere lidstaten aantrekken of kan het museum de aantrekkingskracht van de vestigingsplaats als toeristische bestemming vergroten |
| (vi) | de eventuele gerichtheid van het museum op bezoekers uit andere EU lidstaten |
Op het moment dat zowel de plaats van vestiging, als het steunbedrag relatief groot zijn, kan beïnvloeding van de interstatenhandel waarschijnlijk niet worden uitgesloten. Hiermee is niet gezegd dat in andere gevallen een interstatelijk effect kan worden uitgesloten. Daarvoor is de besluitenpraktijk van de Commissie niet eenduidig genoeg.
