Buitenreclame-exploitant JCDecaux had gedurende meerdere jaren aan de Stad Brussel toebehorende toebehorende reclame-installaties geëxploiteerd zonder daarvoor te betalen. Hiermee zou JCDecaux zijn gecompenseerd voor door de Stad Brussel veroorzaakte schade. Blijkens een arrest van 26 september 2024 van het EU Hof van Justitie (Hof) moet een schadevergoedingsregeling vooraf of uiterlijk tegelijk met de toekenning van de aanspraak op vergoeding expliciet worden vastgelegd. Aangezien dit niet was gebeurd, had JCDecaux onrechtmatige staatssteun ontvangen.
De casus
De Stad Brussel en JCDecaux sloten in 1984 een contract met een looptijd van vijftien jaar in het kader waarvan JCDecaux bushokjes en plaatste en aan de Stad Brussel ter beschikking stelde (Contract van 1984). Een deel van de bushokjes en Mupi’s mocht JCDecaux voor reclamedoeleinden gebruiken. Hier was JCDecaux geen vergoeding voor verschuldigd aan de Stad Brussel. Wel moest JCDecaux bepaalde verschaffen.
Het Contract van 1984 werd in 1995, dus vóór ommekomst van de contactsduur, door de Stad Brussel beëindigd. Hierdoor werd de Stad Brussel eigenaar van de reclame-installaties. Aansluitend schreef de Stad Brussel in 1998 een aanbesteding uit voor voor het vervaardigen, leveren, plaatsen, in gebruik nemen en onderhouden van mupi’s, bushokjes en uithangborden waarvan een deel mocht worden gebruikt voor reclamedoeleinden. In bijlage 10 bij het bestek werden alle reclame-installaties opgesomd waarvan het exploitatierecht van JCDecaux nog niet was vervallen, met vermelding van de vervaldatum waarop de afzonderlijke installatie zou worden weggehaald (Bijlage 10 installaties).
De aanbesteding werd door JCDecaux gewonen. In het kader van de nieuwe overeenkomst verplichtte JCDecaux zich ertoe om reclame-installaties te plaatsten op de in het bestek genoemde locaties, waaronder de locaties genoemd in bijlage 10 (Contract van 1999). De nieuwe reclame-installaties werden eigendom van de Stad Brussel. Voor het gebruik van deze nieuwe reclame-installaties moest JCDecaux een vergoeding aan de Stad Brussel betalen.
Sommige van de Bijlage 10 installaties werden vóór ommekomst van de vervaldatum weggehaald. Andere installaties bleven na het verstrijken van vervaldatum staan. Aan die situatie kwam een einde in augustus 2011, toen de laatste Bijlage 10 installaties werden weggehaald. De Bijlage 10 installatie die na de vervaldatum waren blijven staan vielen onder de regeling van het Contract van 1999. Bijgevolg moest voor het gebruik huur en belastingen moesten betaald (Gerecht r.o. 29-30). JCDecaux bleef de betrokken installatie echter om niet gebruiken.
Na een klacht van Clear Channel Belgium BVBA (CCB) stelde de Europese Commissie in een besluit van 24 juni 2019 (Besluit) vast dat JCDecaux onrechtmatige staatssteun had ontvangen bestaande uit het gratis gebruik van de Bijlage 10 installaties na de vervaldatum. België werd opgedragen het door JCDecaux ontvangen voordeel met rente terug te vorderen. Tegen dit Besluit ging JCDecaux in beroep bij het Gerecht van de EU (Gerecht). In een arrest van 7 september 2022 werd het beroep afgewezen. Hierop legde JCDecaux de kwestie voor aan het Hof.
In de visie van JCDecaux was er van staatssteun geen sprake. Op de eerste plaats zou een aan de Stad Brussel toe te rekenen maatregel ontbreken. Uit een arrest van 29 april 2016 van het Hof van Beroep te Brussel (Arrest van het HvB) zou namelijk blijken dat zij de betrokken Bijlage 10 installaties eenzijdig en dus zonder enige beslissing, toestemming of tussenkomst van de Stad Brussel had geëxploiteerd (r.o. 12 en 24). In het ontkennende geval zou zij door het gratis gebruik niet zijn bevoordeeld. Het gebruik diende immers om haar te compenseren voor de schade en kosten die waren ontstaan als gevolg van de voortijdige verwijdering van bepaalde reclame-installaties (r.o. 25 en 40).
Oordeel van het Hof
Van de beroepsgronden is vooral de inhoudelijke beoordeling van de staatssteunanalyse vermeldenswaardig. Daarom wordt in deze blog alleen op dat aspect ingegaan.
Geen eenzijdig gebruik
Het Hof volgt het oordeel van het Gerecht dat er in weerwil van het arrest van het HvB wel degelijk sprake was van een overheidsmaatregel. Ingevolge bijlage 10 mocht JCDecaux van de Stad Brussel de betrokken Bijlage 10 installaties immers kosteloos blijven gebruiken tot de vervaldatum. Het voortgezet gebruik van de nadien behouden installaties was vervolgens niet mogelijk zonder dat de Stad Brussel een en ander mogelijk maakte (Gerecht, r.o. 30). De Stad Brussel had namelijk naar eigen zeggen het voortgezet gebruik uitdrukkelijk aanvaard, “teneinde , voor zover andere installaties op verzoek van de Stad Brussel vroegtijdig waren weggehaald” (Besluit, randnrs. 49).
Door de Stad Brussel verschaft voordeel
Het door JCDecaux gestelde compensatoire doel van het voortgezette gebruik van de Bijlage 10 installatie wordt door het Hof evenmin gevolgd. Het begrip “voordeel” is een objectief begrip. Voor de kwalificatie als staatssteun spelen de met een overheidsmaatregel nagestreefde doelen geen rol. Artikel 107 lid 1 VWEU ziet alleen op de gevolgen (r.o. 43). Indien een lidstaat met een maatregel schade wil vergoeden, dan moet “uit objectieve en controleerbare gegevens duidelijk […] blijken dat de betrokken lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het economische voordeel heeft besloten om met de daadwerkelijk ten uitvoer gelegde maatregel het nadeel te vergoeden dat een medecontractant beweerdelijk lijdt in het kader van de uitvoering van zijn verbintenissen” (r.o. 44). Aan deze voorwaarde is niet voldaan. Verder kan uit het dossier niet worden opgemaakt dat de Stad Brussel een analyse heeft gemaakt van de schade die JCDecaux stelt geleden te hebben. Evenmin heeft de Stad Brussel de toepassing van het beweerdelijke compensatiemechanisme gemonitord (r.o. 45). Hoewel het bestaan van compensatiemechanisme niet kan worden uitgesloten, heeft het Gerecht volgens het Hof op vorenbedoelde gronden terecht tot het oordeel kunnen dat het voortgezette gebruik van de Bijlage 10 installaties een “economisch voordeel” vormde in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU (r.o. 48).
Terug te betalen voordeel
In de (subsidiaire) visie van JCDecaux kwalificeerde alleen het economische voordeel dat de vergoeding van de vermeende schade te boven ging als staatssteun. Derhalve zou zij slechts het daarmee corresponderende bedrag terug hoeven te betalen. Dit standpunt wordt eveneens door het Hof verworpen. Aangezien er met het compensatiedoel van de Stad Brussel geen rekening hoeft te worden gehouden, moet JCDecaux het volledige voordeel terugbetalen (r.o. 49-50).
Oordeel
Geen van de beroepsgronden slaagt. Het hoger beroep van JCDecaux wordt integraal verworpen.
Commentaar
Van staatssteun is sprake als (i) een of meer ondernemingen (ii) een selectief ontvangen, dat (iii) en met staatsmiddelen wordt bekostigd, waardoor (iv) de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten beïnvloed. Het gaat om cumulatieve voorwaarden. Indien een of meer voorwaarden niet zijn vervuld, is van staatssteun geen sprake. Gelet hierop bestreed JCDecaux het bestaan van zowel een overheidsmaatregel als een voordeel.
Het beweerdelijk ontbreken van een overheidsmaatregel lijkt JCDecaux met name gebaseerd te hebben op het Arrest van het HvB. Uit dit arrest zou immers blijken dat zij eenzijdig en dus zonder enige beslissing, toestemming of tussenkomst van de Stad Brussel de Bijlage 10 installaties had geëxploiteerd. Hoewel een schriftelijk contract of iets dergelijks zal hebben ontbroken, was het voorgezet gebruik wel degelijk beoogd. De Stad Brussel wilde naar eigen zeggen JCDecaux compenseren voor de voortijdige verwijdering van Bijlage 10 installaties. Dit was voldoende om als overheidsmaatregel te worden aangemerkt.
JCDecaux meende niet bevoordeeld te zijn, aangezien de Stad Brussel slechts haar schade had vergoed. Op zich geen rare insteek. Schadevergoeding heeft blijkens het Asteris arrest juridisch een fundamenteel ander karakter dan staatssteun (r.o. 23). In het onderhavige geval gaat het Hof echter niet na of de Stad Brussel staatssteunproof schadevergoeding heeft verleend, maar of zij als “” heeft gehandeld. Zo komt het Hof – in navolging van het Gerecht – uit bij het EDF arrest en stelt op basis daarvan vast dat de Stad Brussel zich niet als marktdeelnemer heeft gedragen aangezien zij:
| (i) | uiterlijk op datum toekenning geen expliciet besluit tot schadevergoeding genomen |
| (ii) | de beweerdelijk geleden schade niet had begroot |
| (iii) | geen schadevergoedingsmechanisme had vastgesteld |
| (iv) | de toepassing van het schadevergoedingsmechanisme niet had gemonitord |
Was de uitkomst anders geweest als JCDecaux het schadevergoedingsaspect beter had belicht? Waarschijnlijk niet. Uit het Terni arrest volgt namelijk dat een schadevergoedingsregeling uiterlijk op het moment waarop de aanspraak op schadevergoeding wordt toegekend “voorspelbaar” moet zijn vastgesteld.
* foto van Thea via unsplash.com
