Vissers die vrijwillig afstand doen van hun vergunning om in de Waddenzee op garnalen te vissen, kunnen daarvoor een subsidie krijgen van het Waddenfonds. In een besluit van 10 maart 2020 is de Europese Commissie (Commissie) tot de conclusie gekomen dat deze subsidie staatssteun vormt die verenigbaar is met de interne markt.
De casus
Het Nederlandse deel van de Waddenzee is een Natura 2000-gebied. Deskundigen van (het voormalige) Imares en het Landbouw Economisch Instituut (LEI) concludeerden na een onderzoek dat zeven van de negen instandhoudingsdoelstellingen van het lopende Natura 2000-beheerplan (2016–2022) niet zullen worden gehaald. Vier van deze doelen kunnen volgens de deskundigen substantieel negatief beïnvloed worden door de garnalenvisserij. In verband hiermee werd geadviseerd om bepaalde delen van de Waddenzee permanent te sluiten voor de garnalenvisserij.
Op het moment dat een deel van de Waddenzee voor de garnalenvisserij wordt gesloten, zal daardoor de visserijdruk oplopen in gebieden die open blijven. Daarom dient de beoogde sluiting gepaard te gaan met een proportionele verlaging van het aantal bestaande GK-vergunningen. Alleen met een dergelijke vergunning mag er in het Nederlandse deel van de Waddenzee op garnalen worden gevist. Nederland meende dat de noodzakelijke verlaging van het aantal vergunningen niet met wettelijke maatregelen te kunnen realiseren. Het beschikbare wetenschappelijk bewijs zou daarvoor ontoereikend zijn. Daarom heeft Nederland een tendersysteem opgezet dat door SNN in opdracht van het Waddenfonds zal worden uitgevoerd (Tenderregeling). Garnalenvissers die afstand willen doen van hun GK-vergunning kunnen dit aan SNN kenbaar maken en daarbij de hoogte aangeven van de subsidie die zij in ruil daarvoor willen hebben. Het totaal beschikbare subsidiebedrag zal worden verdeeld door de subsidieaanvragen van laag naar hoog te rangschikken en vervolgens een subsidie toe te kennen aan de aanvragers die de laagste subsidiebedragen vragen, met een maximum van 30 subsidies.
Alvorens tot uitvoering over te gaan, heeft Nederland de Tenderregeling aan de Commissie gemeld.
Oordeel van de Commissie
Kwalificatie als staatssteun
De Commissie wijst er allereerst op dat een maatregel die een of meer ondernemingen een voordeel verschaft dat door de staat of met staatsmiddelen wordt bekostigd en waardoor zowel de mededinging wordt vervalst als de handel tussen de lidstaten wordt beïnvloed staatssteun vormt als bedoeld in artikel 107 lid 3 VWEU. Vervolgens toetst de Commissie de Tenderregeling aan deze cumulatieve criteria.
De garnalenvissers die na deel name aan de tender in ruil voor hun GK-vergunning een subsidie ontvangen, worden daardoor bevoordeeld. Omdat het Waddenfonds de GK-vergunningen “opkoopt” om “delen van de Waddenzee te kunnen sluiten voor garnalenvangst teneinde het milieu beter te beschermen”, is er sprake van een voordeel dat niet op de vrije markt te verkrijgen valt. De subsidie wordt gefinancierd met “nationale begrotingsmiddelen” die door het Waddenfonds worden beheerd. Daarom gaat het om staatsmiddelen. Door de subsidie wordt de mededinging vervalst, aangezien de concurrentiepositie van de begunstigde garnalenvissers wordt versterkt ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen. Tot slot wordt het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloed. De begunstigde garnalenvissers zijn immers actief op een markt die “openstaat voor handelsverkeer binnen de EU”. Er is dus sprake van staatssteun.
Verenigbaarheid
De Visserijrichtsnoeren bevatten de beginselen aan de hand waarvan de Commissie beoordeelt of staatssteun in visserijsector verenigbaar is met de interne markt. De Tenderregeling komt echter niet overeen met een van de in de Visserijrichtsnoeren geregelde gevallen. Gelet op randnr. 116 van de Visserijrichtsnoeren kan de Commissie in een dergelijk geval een steunmaatregel als verenigbaar met de interne markt aanmerken op basis van een per geval verrichte beoordeling. Hiertoe moet de betrokken lidstaat aantonen dat de steun in overeenstemming is met de “Gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen” (§ 3.1 Visserijrichtsnoeren) en de “Specifieke beginselen voor de visserij- en aquacultuursector” (§ 3.2 Visserijrichtsnoeren).
Gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen
| (i) | Bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang |
| De Tenderregeling beoogt een Natura 2000-gebied te beschermen. Dit vormt een doelstelling van gemeenschappelijke belang. | |
| (ii) | Noodzaak van overheidsmaatregelen |
| Zonder de Tenderregeling zou geen garnalenvisser bereid zijn de GK-vergunning in te leveren. Een GK-vergunning heeft immers marktwaarde. | |
| (iii) | Geschiktheid van de steunmaatregel |
| Omdat het niet mogelijk is het aantal GK-vergunningen bij wet te verminderen, moeten garnalenvissers gestimuleerd worden vrijwillig afstand te doen van hun GK-vergunning. | |
| (iv) | Stimulerend effect |
| Het stimulerend effect bestaat eruit dat vissers dankzij de Tenderregeling vrijwillig afstand doen van hun GK-vergunning. Daarmee kan een deel van de Waddenzee worden beschermd tegen de negatieve gevolgen van de garnalenvisserij. | |
| (v) | Evenredigheid |
| De evenredigheid wordt op twee manieren verzekerd. Allereerst is de maximale vergoeding gebaseerd op basis van de Onteigeningswet. Ten tweede moeten de vissers vanwege de Tenderregeling met elkaar om de subsidie concurreren. | |
| (vi) | Beperkte negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten |
| Gezien de opzet en de beperkte reikwijdte van de Tenderregeling, zullen de effecten op de mededinging en de handel tussen de lidstaten beperkt zijn. Bovendien komt slechts een klein percentage van de totale vangsten aan garnaal in de Noordzee voor rekening van Nederlandse garnalenvissers in de Waddenzee. | |
| (vii) | Transparantie |
| Subsidies van meer dan € 30.000,– worden bekend gemaakt via de zoekpagina van State Aid Transparency. |
Specifieke beginselen voor de visserij- en aquacultuursector
In beginsel mag geen steun worden verleend voor activiteiten die niet voor steun in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) in aanmerking komen (randnr. 9 Visserijrichtsnoeren). Dit uitgangspunt laat volgens de Commissie echter onverlet dat nationale steun toelaatbaar kan zijn indien die een positieve bijdrage levert aan het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB). Daarvan is in het onderhavige geval sprake.
Conclusie
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat de Tenderregeling in overeenstemming is met de interne markt.
Commentaar
Compensatie voor het vrijwillig aanvaarden van een nadeel
Het onderhavige besluit laat zien dat de compensatie voor het door een onderneming vrijwillig aanvaarden van een nadeel, een voordeel oplevert in de zin van de staatssteunregels. De betrokken garnalenvissers verkrijgen immers een voordeel dat zij onder normale marktomstandigheden niet zouden hebben verkregen. Het Waddenfonds koopt de GK-vergunningen immers op om de Waddenzee te beschermen. Dat is geen economische activiteit. Op zich is dit niet nieuw. In een besluit van 27 mei 2004 kwam de Commissie met betrekking tot het ‘Salmon net licences buy-out scheme’ tot een vergelijkbare conclusie.
Gemeenschappelijke regeling & staatsmiddelen
De Tenderregeling wordt uitgevoerd door Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), een gemeenschappelijke regeling van de drie noordelijke provincies. De financiële middelen worden ter beschikking gesteld door het Waddenfonds, een gemeenschappelijke regeling van de Waddenzeeprovincies. In het kader van de staatssteuntoets kwalificeert de Commissie deze middelen als staatsmiddelen. Helaas wordt dit niet uitgewerkt. Mogelijk vond de Commissie relevant dat de compensatie voor de GK-vergunningen wordt “gefinancierd uit nationale begrotingsmiddelen” (randnr. 7) die via het Waddenfonds worden beheerd door de drie Waddenzeeprovincies (randnr. 31).
Het begrip “staat” in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU ziet niet alleen op centrale of federale autoriteiten van een lidstaat, maar ook op regionale entiteiten “ongeacht hun statuut en benaming”. De middelen van deze entiteiten kwalificeren blijkens het Duitsland / Commissie arrest bijgevolg als “staatsmiddelen” (r.o. 27). Zo bezien had de Commissie ook kunnen overwegen dat de middelen van het Waddenfonds staatsmiddelen zijn, aangezien het Waddenfonds een samenwerkingsverband van drie regionale entiteiten is.
Gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen
Tot slot vormt het besluit een mooi voorbeeld van de toepassing van de gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen. Deze beginselen, ook wel aangeduid als de ‘common assessment principles’, zijn door de Commissie ontwikkeld (zie randnr. 18) als onderdeel van het ‘State Aid Modernisation’ (SAM) programma. Het doel is de beoordeling van steunmaatregelen meer te uniformeren en daardoor hanteerbaarder te maken.
* foto van Frank Wittlich via Pixabay
