In een arrest van 30 april 2020 heeft het Hof van Justitie (Hof) bevestigd dat de in artikel 17 lid 1 Vo 2015/1589 geregelde verjaringstermijn van 10 jaar voor de terugvordering van onrechtmatige staatssteun niet geldt voor de terugvordering door autoriteiten van een lidstaat. Daarvoor moeten de nationale verjaringsregels worden toegepast. Die regels mogen een doeltreffende terugvordering echter niet onmogelijk maken.
De casus
In 1994 stelde Portugal bij wetsdecreet nr. 146/94 een speciale kredietfaciliteit in voor het wegwerken van schulden van intensieve veehouderijbedrijven en het stimuleren van de varkenshouderij zonder dit aan de Commissie te melden. Nelson Antunes da Cunha Lda deed een beroep op de regeling en ontving in totaal € 7.526,90 aan rentesubsidies. In een besluit van 25 november 1999 stelde de Commissie vast dat wetsdecreet nr. 146/94 onrechtmatige staatssteun vormde. Portugal werd opgedragen de onrechtmatige steun met rente van de begunstigde ondernemingen terug te vorderen. Ten aanzien van Nelson Antunes da Cunha Lda traden de Portugese autoriteiten niet heel voortvarend op. In 2002 en 2009 werden sommaties gestuurd. Omdat Nelson Antunes da Cunha Lda hier niet op reageerde werd in 2013 een fiscale terugvorderingsprocedure gestart. Nelson Antunes da Cunha Lda tekende verzet aan tegen het terugvorderingsbevel bij het Tribunal Adminiostrativo e Fiscal de Coimbra. Die rechter stelde prejudiciële vragen aan het Hof. Hij wilde weten hoe hij in het kader van de terugvordering van onrechtmatige staatssteun om moest gaan met de nationale verjaringsregels.
In onderstaande tijdlijn wordt de gang van zaken schematisch weergegeven:
Oordeel van het Hof
De verjaringstermijn in Vo 2015/1589
Artikel 17 lid 1 Vo 2015/1589 schrijft voor dat de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van 10 jaar. Volgens het Hof is deze verjaringstermijn alleen van toepassing op de betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaat tot wie een terugvorderingsbesluit van de Commissie is gericht (r.o. 30). Die termijn kan dus niet worden toegepast door nationale autoriteiten die onrechtmatige staatssteun van een of meer begunstigden terugvorderen (r.o. 31).
Nationale verjaringstermijnen
Op de terugvordering van onrechtmatige staatssteun door de autoriteiten van een lidstaat, zijn dus de nationale verjaringsregels van toepassing (r.o. 40). Deze verjaringsregels mogen de terugvordering van onrechtmatige staatssteun evenwel niet “nagenoeg onmogelijk” maken (r.o. 41).
Zolang de Commissie nog geen terugvorderingsbesluit heeft genomen, kan een begunstigde van onrechtmatige staatssteun “geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun”. Zoals het Hof heeft bevestigd in het Eesti Pagar arrest, moet een “behoedzame marktdeelnemer” normaal gesproken immers in staat worden geacht na te gaan of de staansteunregels zijn gevolgd (r.o. 46). De nationale rechter moet daarom een nationale verjaringstermijn die is verstreken nog voordat het terugvorderingsbesluit van de Commissie is vastgesteld, buiten toepassing laten (r.o 52).
Zodra de Commissie een terugvorderingsbesluit heeft genomen, is de rol van de nationale autoriteiten beperkt tot het uitvoeren van het betreffende besluit. Die autoriteiten hebben geen enkele beoordelingsbevoegdheid inzake de terugvordering van die steun. In die situatie verkeert de begunstigde van de onrechtmatige staatssteun niet in onzekerheid of de bevoegde instantie een besluit jegens hem zal nemen (r.o. 56-58). Bijgevolg dient een nationale verjaringstermijn die “hoofdzakelijk” is verstreken, omdat de lidstaat niet tijdig uitvoering heeft gegeven aan een terugvorderingsbesluit van de Commissie ook buiten toepassing blijven (r.o. 61).
Commentaar
Belang van terugvordering
De staatssteunregels zijn bedoeld om de interne markt te beschermen. Onrechtmatige staatssteun vormt een bedreiging voor de interne markt. Terugbetaling van onrechtmatig betaalde staatssteun moet er daarom, aldus het Hof, voor zorgen dat “de verstoring van de mededinging, die voortkomt uit het concurrentievoordeel ten gevolge van de onrechtmatige steun” wordt opgeheven (r.o. 42).
De Commissie heeft 10 jaar de tijd om een lidstaat te verplichten onrechtmatige staatssteun met rente terug te vorderen. Gelet hierop is het logisch dat lidstaten zich niet met een beroep op de nationale verjaringsregels aan deze verplichting kunnen onttrekken. Een te korte nationale verjaringstermijn zou het optreden van de Commissie namelijk nutteloos maken. Hetzelfde geldt voor lidstaten die na een terugvorderingsbesluit van de Commissie stil blijven zitten. Dit is natuurlijk eveneens een manier om te verhinderen dat de door onrechtmatige staatssteun verstoorde mededinging wordt hersteld.
Positie van de begunstigde
De lidstaat die de onrechtmatige staatssteun heeft verleend gaat vrijuit. De staat heeft eigenlijk geen echte prikkel om de staatssteunregels na te leven. Die verantwoordelijkheid ligt in het Europese staatssteunrecht volledig bij de begunstigde van de onrechtmatige steun. De begunstigde mag er immers niet op vertrouwen dat de steun rechtmatig is verstrekt. Hij wordt geacht na te gaan of de lidstaat de staatssteunregels strikt heeft nageleefd. Het niet nakomen van deze welhaast onmogelijke ‘vergewisplicht’ vormt daarmee de rechtvaardiging voor het buiten toepassing laten van een nationale verjaringstermijn die is verstreken voordat de Commissie een terugvorderingsbesluit heeft genomen. Zodra een dergelijk besluit is genomen, weet de begunstigde dat hij het ontvangen voordeel met rente moet terugbetalen. Hier bestaat in de visie van het Hof geen onzekerheid meer over. Het ontbreken van deze onzekerheid rechtvaardigt het buiten toepassing laten van een nationale verjaringstermijn die hoofdzakelijk is verstreken doordat de bevoegde autoriteit niet tijdig een terugvorderingsbesluit van de Commissie heeft uitgevoerd. De consequentie hiervan lijkt te zijn dat de terugbetalingsplicht die voortvloeit uit een terugvorderingsbesluit van de Commissie niet kan verjaren.
