In een besluit van 21 maart 2012 is de Europese Commissie (Commissie) tot de conclusie gekomen dat de verkoop door de gemeente Leiden (Gemeente) van een aantal historische panden aan een projectontwikkelaar staatssteunproof is.
De casus
Vier monumentale panden op de hoek Koppenhinksteeg en de Hooglandse Kerkgracht in Leiden, die lokaal bekend stonden als Vrijplaats Koppenhinksteeg, waren sinds het einde van de jaren zestig van de vorige eeuw voor een groot deel gekraakt. Verschillende groeperingen, waaronder de Stichting Vrijplaats Koppenhinksteeg (SVK), hadden een deel van de panden in de loop der jaren wederrechtelijk in gebruik genomen.
Tussen 2005 en 2008 probeerde de Gemeente het wederrechtelijke gebruik van de panden te legaliseren door deze aan een woningcorporatie te verkopen, met de bedoeling dat deze de panden zou renoveren en een deel van de ruimten aan de krakers zou verhuren. In verband hiermee werd door Immo Rijnstede B.V., een taxatierapport opgesteld (taxatiedatum 13 september 2007), waarin de waarde van de gebouwen op € 685.000,– werd geraamd. De Gemeente en de woningcorporatie konden echter niet tot overeenstemming komen. De woningcorporatie vond de renovatiekosten te hoog. Hierop staakte de Gemeente het legalisatieproces en besloot de panden via een uit twee fasen bestaande inschrijvingsprocedure te verkopen.
In de eerste fase van de inschrijvingsprocedure werden geïnteresseerde partijen verzocht een indicatieve bieding uit te brengen waarbij aan een aantal voorwaarden moest zijn voldaan. In de tweede fase van de procedure vonden verdere verkooponderhandelingen plaats tussen de Gemeente en de gegadigden die aan de biedingsvoorwaarden van de eerste fase voldeden. Deze gegadigden werden vervolgens verzocht een definitief bod uit te brengen.
Zowel Atrium Vastgoedontwikkeling B.V. (Atrium) als SVK namen aan de procedure deel. SVK voldeed echter niet aan de gestelde voorwaarden en werd dus niet toegelaten tot de tweede fase. Nadat de Gemeente in de tweede fase onder andere had aangeboden om een bedrag van € 130.000,– van de kosten voor asbestverwijdering en bodemsanering voor haar rekening te nemen, bood Atrium € 150.000,– Dit bod, dat het hoogste bleek te zijn, werd door de Gemeente geaccepteerd. SVK diende vervolgens een klacht in bij de Commissie. Volgens SVK was de verkoop aan Atrium niet staatssteunproof.
Beoordeling door Commissie
De Commissie wijst er allereerst op dat op grond van artikel 107 lid 1 VWEU sprake is van staatssteun indien (i) een of meerdere ondernemingen een (ii) selectief voordeel krijgen dat (iii) door de staat of met staatsmiddelen wordt bekostigd, (iv) waardoor de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt belemmerd.
De zaak spitst zich toe op twee elementen van de staatssteuntoets: is er sprake van een selectief voordeel en wordt de handel tussen de lidstaten belemmerd?
Voordeel
Ten aanzien van de verkoop van grond bepaalt de Mededeling verkoop van gronden en gebouwen (Mededeling) dat in ieder geval geen sprake is van een voordeel indien (i) een openbare biedprocedure wordt gevolgd, of (ii) in geval van verkoop zonder onvoorwaardelijke biedprocedure, wanneer de grond voorafgaand aan de verkoop door een onafhankelijke taxateur wordt gewaardeerd.
De Commissie stelt vast dat de eerste fase van de verkoop voldoende openbaar was. De tweede fase was dit echter niet. Pas in deze fase bood de Gemeente aan om een deel van de kosten voor asbestverwijdering en bodemsanering voor haar rekening te nemen.
Vervolgens beoordeelt de Commissie de taxatie. De in 2007 uitgevoerde taxatie was niet meer actueel, met name vanwege veranderde marktomstandigheden. Aan de WOZ-waarde kwam ook geen betekenis toe, omdat deze waarde “nauwelijks verband houdt met de prijs die de panden bij verkoop zouden kunnen opbrengen en geen rekening houdt met vele factoren die van invloed zijn op de waarde”.
Het feit dat de verkoop van grond niet in overeenstemming is met de Mededeling, wil volgens de Commissie nog niet zeggen dat er een voordeel wordt verschaft. In de visie van de Commissie was de inschrijvingsprocedure in twee fasen naar behoren openbaar gemaakt en stond open voor alle potentiële gegadigden. Uiteindelijk bleven er na de eerste fase drie gegadigden over. Een gegadigde trok zich terug omdat er geen technische inspectie kon worden gehouden. Na verdere onderhandelingen met de twee overblijvende bieders besloot de Gemeente de panden aan Atrium te verkopen omdat deze van de twee gegadigden het hoogste bod had uitgebracht. Volgens de Commissie zijn er geen aanwijzingen dat dit bod geen juiste weergave vormde van de marktwaarde van het goed.
Handel tussen de lidstaten
Of de handel tussen de lidstaten wordt belemmerd, laat de Commissie in het midden. Bij gebreke van een voordeel, hoeft de Commissie hier geen uitsluitsel over te geven.
Commentaar
De onderhavige zaak laat zien dat ook als de Mededeling niet integraal wordt gevolgd, dit niet wil zeggen dat er dus sprake is van staatssteun. Het zijn dus de omstandigheden van het geval die bepalen of de verkoop van een stuk grond staatssteun vormt of niet.
De Leidse casus is op zich best bijzonder. De panden die de Gemeente aan Atrium heeft verkocht waren monumentaal, ernstig verwaarloosd, werden deels nog gekraakt en konden voorafgaand aan de koop niet worden bezichtigd. Bovendien was er sprake van bodemverontreiniging. Maar al deze omstandigheden lijken niet te rechtvaardigen dat de Gemeente pas in de tweede fase aanbod een deel van de kosten voor asbestverwijdering en bodemsanering voor haar rekening te nemen. Als Atrium dat voorafgaand aan de eerste fase geweten had, had zij mogelijk een beter voorstel gedaan. Wellicht heeft meegespeeld dat het Gerechtshof ‘s-Gravenhage in een arrest van 18 februari 2010 reeds had geoordeeld dat er van staatssteun geen sprake was. Dat een uitspraak van een nationaal rechtscollege geen garantie is voor een gelijkluidend oordeel van de Commissie, laat het besluit van de Commissie in de zaak Leidschendam-Voorburg zien.
Met betrekking tot de mogelijke beïnvloeding van de handel tussen lidstaten is de opmerking van de Commissie dat Atrium alleen actief is in het westen en midden van Nederland en slechts zeven personen in dienst heeft best opmerkelijk. Eigenlijk is dit feit helemaal niet relevant. In diverse beschikkingen, zoals bijvoorbeeld het AZ-besluit, stelde de Commissie dat de vastgoedmarkt een Europese, zo niet in ruimere zin een internationale markt is, waarop ontwikkelaars en investeerders uit verschillende lidstaten actief zijn. Verder heeft het Hof van Justitie onder andere in het Altmark arrest bepaald dat er “geen drempel of percentage [is] waaronder het handelsverkeer kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed”.
