In een uitspraak van 19 februari 2019 lijkt het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb) te oordelen dat de onderzoeksvouchers die de Universiteit Maastricht aan een niet nader genoemde rechtspersoon had verstrekt staatssteun vormen. Een oordeel met mogelijk verstrekkende gevolgen.
De casus
Het AgenschapNL (thans RVO) had namens de minister van Economische Zaken (Minister) X B.V. (onderzoek heeft uitgewezen dat het waarschijnlijk gaat om het “life science bedrijf” Newtricious B.V.) in 2011 voor het klinisch ontwikkelingsproject NWT 03 een subsidie verleend in de vorm van een krediet ter grootte van € 640.701,–. In 2013 verhoogde de Minister het krediet tot maximaal € 1.399.771,–. Drie jaar later verlaagde de Minister het krediet echter tot € 712.207,–, Aangezien X B.V. voor hetzelfde project “van een ander bestuursorgaan, de Universiteit Maastricht (UM)”, € 456.025,– aan subsidie zou hebben ontvangen. Daarmee was er volgens de Minister sprake van “ongeoorloofde cumulatie van subsidie”. Omdat bij wijze van voorschot inmiddels € 1.005.803,– aan X B.V. was uitbetaald, vorderde de Minister € 293.596,– als onverschuldigd betaald terug. X B.V. maakte bezwaar tegen zowel de verlaging van de subsidie, als de terugvordering.
De Minister verklaarde het bezwaar van X B.V. ongegrond en handhaafde zowel de verlaging van de subsidie als de terugvordering. Wel paste de Minister zijn motivering aan. Afgaande op de uitspraak, stelde de Minister zich in de beslissing op bezwaar op het standpunt dat hij de subsidie had verlaagd aangezien X B.V. naast zijn krediet, voor het zelfde project ook “als staatssteun aan te merken middelen”had ontvangen van:
- De UM in de vorm van onderzoeksvouchers (€ 820.000,–);
- N.V. Industriebank Limburgs instituut voor ontwikkeling en financiering (LIOF) in de vorm van aandelenparticipaties (€ 630.948,10);
- Beheer Innovatiefonds Provincie Limburg B.V. in de vorm van aandelenparticipaties (€ 577.234,30).
In de visie van de Minister werd als gevolg hiervan de maximale steunintensiteit van 60% overschreden zoals bepaald in het “Europese steunkader”. Tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar, stelde X B.V. beroep in bij het CBb.
Oordeel van het CBb
De Minister had zijn beslissing op bezwaar niet voorzien van een op de gewijzigde motivering aangepaste vaststelling en berekening van de subsidie en de terugvordering. Bijgevolg gaat het CBb uitsluitend na of de door X B.V. “van de UM verkregen gelden niet als subsidie kunnen worden aangemerkt”. Dit had X B.V. immers als beroepsgrond aangevoerd.
Het CBb stelt vast dat de UM aan X B.V. onderzoeksvouchers had verstrekt tot een maximum bedrag van € 820.000,–. X B.V. kon deze vouchers gebruiken als vergoeding voor het wetenschappelijk onderzoek dat de UM ten behoeve van onder meer het onderhavige project zou verrichten. Na inlevering van een voucher, werd het met de voucher corresponderende bedrag door de UM omgezet in een rentedragende lening ten laste van X B.V. De totale lening zou uiteindelijk door de UM worden kwijtgescholden mits X B.V.:
- voor tien manjaren onderzoek gerelateerd personeel zou hebben geworven en in dienst genomen;
- betaald onderzoek (research & development) bij de UM zou hebben afgenomen voor tweemaal de voucherwaarde (dus voor € 1.600.400,–); o
- een combinatie van 1. en 2. had gerealiseerd.
Vervolgens stelt het CBb vast “dat de UM een krachtens publiek recht ingesteld rechtspersoon is en dat er sprake is van het aanwenden van staatsmiddelen. Gelet voorts op het achtergestelde karakter van de lening, het ontbreken van een aflossingsschema en de voorziene beëindiging van de achtergestelde lening door kwijtschelding onder de genoemde voorwaarden, is het [CBb] van oordeel dat in dit geval sprake is van subsidie van de UM aan” X B.V. Met deze subsidie mocht de Ministier bij het vaststellen van de hoogte van zijn subsidie rekening houden. Het beroep van X B.V. wordt bijgevolg ongegrond verklaard.
Commentaar
De onderhavige uitspraak intrigeert: zegt het CBb werkelijk dat onderzoeksvouchers van de UM staatssteun vormen?
Het CBb spreekt zelf niet over staatssteun, maar over “subsidie”. Het is de Minister geweest die de staatssteunregels heeft ingeroepen om de aan X B.V. verstrekte subsidie naar beneden bij te stellen. In plaats van overeenkomstig de definitie van “subsidie” in artikel 4:21 lid 1 Awb te spreken over een “aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt” (zoals de Minister aanvankelijk deed), overweegt het CBb dat de UM een “krachtens publiek recht ingesteld rechtspersoon is” die “staatsmiddelen” heeft aangewend. Dat wijst in de richting van staatssteun. Hiervan is blijkens artikel 107 lid 1 VWEU immers sprake als (i) een onderneming een (ii) selectief voordeel heeft gekregen dat (iii) door de staat met staatsmiddelen is bekostigd, (iv) waardoor de mededinging wordt vervalst en (v) de handel tussen de lidstaten wordt vervalst.
Als het CBb in de onderhavige zaak inderdaad heeft onderzocht of de onderzoeksvouchers van de UM kwalificeren als staatssteun, dan lijkt de toets onvolledig te zijn geweest. Het heeft er alle schijn van dat uitsluitend naar het derde criterium is gekeken. Het is dus de vraag of aan de andere vier criteria is voldaan. Mocht het antwoord bevestigend luiden, dan is vervolgens de vraag of de toetsing aan het derde criterium wel overeenkomstig het boekje is verlopen. Gelet op het Doux Élevage arrest (ro 33) moet bij dit criterium immers eerst gekeken worden of de entiteit die de (beweerdelijke) steun heeft verleend, deel uitmaakt van de “overheidsadministratie”. Mocht dat niet het geval zijn, dan moet aansluitend worden nagegaan of het voordeel (i) is gefinancierd met staatsmiddelen en (ii) of de verstrekking van het voordeel aan de staat kan worden toegerekend.
De uitspraak van het CBb kan verstrekkende gevolgen hebben als we inderdaad moeten aannemen dat een “krachtens publiek recht ingesteld rechtspersoon” automatisch onderdeel uitmaakt van de “overheidsadministratie”. Op het moment dat een dergelijke rechtspersoon een voordeel verschaft, kan er namelijk heel snel sprake zijn van staatssteun. Zie in dit kader bijvoorbeeld randnr. 39 van de Mededeling over het begrip staatssteun.
